（本文于2017年6月7日载于《信报财经新闻》）
今年是六七暴动50周年，事件被广泛视作香港于二战后的历史分水岭，但欠缺深入研究。我相信下文所论房屋政策抉择的说法是触发六七暴动的重要远因。
近70年来，本地房屋政策历经七大转折点 (critical junctures)，由此带动的发展轨迹造成现时的房屋状况；在此等关口作出的决策，一一对其后发展产生深远影响。本文将讨论引发六七暴动的三大重要远因，下星期则讨论其引起之意料之外后果。
基于「循道倾向」（path dependence），历史确实影响现时决策，且大大影响策略规划。敲定政策后的制度安排，是为法律、规条，以及具公信力的价值观，而由政府部门、委员会，以及各式各样相关人士付诸实行。
「循道倾向」论是指某些制度安排一经采用，有关制度足以左右参与者或团体今后的行动诱因、世界观及可用资源。在这种情况下，所有持份者以及选民都会群起努力保护，务求使有关制度安排得以沿用，决策者以至未来决策者的选择遂受到限制。
转折点是「循道倾向」论的另一关键元素。面临转折点，基于某制度安排前途未卜，政界中人及相关人士可作出抉择，重新厘订发展方向，在带领社会改辕易辙上发挥作用；更新制度安排之后，社会将沿着新的方向继续发展一段较长时间。
1947年租金管制
1945至1948年短短几年，本地人口由60万激增至180万；1948年本港只有三万寮屋，居民人数约占总人口2%，可见自战前已有的私人房屋，基本上足以容纳全港居民，即使及至1953年，寮屋总数高达30万，寮屋居民人数亦仅占整体人口十份之一。
尽管外来移民大批涌至，但当年的房屋挑战并非寮屋，而在于那时楼宇的挤迫居住环境。加尔各答或墨西哥式大型贫民区当时未有在香港出现，政府毋须为此操心。由私人发展商僭建的寮屋，面积比唐楼相对宽敞，租售价格也较高。
1945年10月，政府宣布对所有战前楼宇实施租金管制，以保障本港市民免受加租威胁，非本地居民与新移民不在受保障之列，乃属刻意安排。1947年5月，通过《业主与租客条例》，参照战前租金水平，厘订所有战前商、住楼宇租金，加租幅度定于标准租金三成之内。
此举实时产生严重恶果，业主难以叫租客迁出，要把战前旧楼拆卸，重建成高楼大厦，几乎变成不可能。住宅单位严重短缺，但需求却激增，加上工商业发展迅速亦引起需求扩大，市场陷于供不应求的困局。面对外来移民大规模涌进之际，港英政府竟实行租金管制，实无异于标榜「香港至上」的下下之策。
1947年新加坡在英国政府统治下，同样实施租管条例。虽然当地外来移民问题未至香港那般严重，但房屋供应紧张激起民愤，人民行动党乘势而起，李光耀以房屋政纲作为号召，得以当选执政。
租金管制成为香港房屋政策史上一个转折点，住宅单位难求，令需求大量积压，一屋多伙现象极为普遍。
1954年徙置政策
到了1953年，围绕市区大部份地方被僭建的寮屋进占。工商业发展用地缺乏，有碍本地经济发展，加上战前旧楼受租金管制难以重建，房屋问题更形复杂。
政府于翌年推出新政策，安排寮屋居民迁进徙置屋邨，再把原来寮屋区重新发展。新政策纵然紧随石硖尾大火之后制订，但政府主要为急于增辟发展用地，而非照顾大火灾民。
不过徙置政策带来负面诱因，唐楼的挤迫户但求获得政府徙置，索性加入寮屋居民之列。据1957年有关寮屋居民徙置的调查结果显示，半数获徙置的寮屋居民原为私人楼宇住户。
寮屋区清拆不绝；在1954至1964年间，寮屋居民由30万倍增至60万，获徙置的寮屋居民总数最终更逾百万。出租公屋计划的扩展程度，远远超乎预期。藉清拆寮屋区以增辟发展用地的徙置政策，成为香港房屋政策史上第二个转折点。
政府当时早已表明，徙置政策目标并非安置低收入家庭，而在于徙置寮屋被清拆后变成无家可归的居民，获徙置者因而毋须通过资产审查。此十年间落成的公屋单位共计126650个，其中大部份属徙置屋邨单位，总数达97349个。
上述情况种下社会不满的祸根：不少诚实、守法，居于挤迫旧唐楼的低收入户，输了给投机取巧的寮屋居民，这些寮屋居民有相当部份并非贫困，居于寮屋只为搏取徙置。
1962年修订地积比率的恶果
1954年，租赁事务审裁处时任主席John Way先生深知租管妨碍重建，牵涉重大社经代价，于是别出机杼，在一宗关乎业权和重建的历史性案件中，说服法庭批准所涉楼宇进行重建，以完工后必须新胜于旧作为保障公众利益所依从的原则。
基于新条例，业主与租客较易达成协议，租客被逐的个案随之大减，牵涉迫迁的交易成本大为降低。可惜租赁事务审裁处接纳其成员罗文惠先生的建议，将赔偿率定得极低，造成楼宇重建速度快得近乎失控。
1960至1962年期间，全港兴建楼宇平均高度增至9.39层。由于主要基建设施滞后，民生困迫问题日趋严重。虽然1962年就地积比率制定项目修订，藉以减少重建土地面积，却仍有疏漏。
上述修订中的注释说明，新例将于1962年10月19日推行，但1966年1月1日前呈交的建筑工程申请，建筑事务监督仍可依旧例予以审批；如此漏洞导致在1962至1965年期间，一股建筑狂潮席卷全港。
鉴于机不可失，业主千方百计赶在旧例终止前提交重建申请。居住环境挤迫的旧有楼宇重建，大多数牵涉住户遭受迫迁，假使当时在限期内呈交的申请都能如期落成，香港将会有超过三份之一甚至半数的楼宇重建，然而由于接踵而来的经济衰退，最终未能成事。
1964年，香港经历银行挤提小风波，翌年面临连串大银行挤提风潮，最具规模的华资银行拥有权亦被迫易手，早前的畅旺楼市自1965年中至1969年末期间崩溃，「流产」地盘瞩目可见。
1967年暴动爆发，正值香港陷入经济衰退。建筑狂潮触发银行挤提、经济衰退，被迫迁的居民居住环境进一步恶化；为何建筑狂潮会触发社经危机，酿成六七暴动，也就不言而喻。
事实上，当时在社会经济两大环节所积压的不满情绪，已达一触即发的地步。1966年历时三日的骚乱，乃因政府批准天星小轮头等加价五仙而爆发，参加者多属16至20岁的年轻人，来自根本不会买头等船票的低下阶层。
由此足见，1962年就地积比率修订规条，激起始料不及的严峻后果。起因究竟在于立法失误抑或别有用心，则不得而知。
结语
1947年的首个转折点，政府面对外来移民潮，选择实施租金管制，造成房屋与土地严重短缺，问题迟迟未能解决。
面对1954年的第二个转折点，政府决定透过徙置寮屋居民方式，收回土地用以发展。出租公屋计划虽然迅速扩展，却因大批低收入家庭未能从中受惠，社经不满情绪日益积压，种下祸根。
至于1962年的第三个转折点，地积比率规管修订招致恶果，更令社经不满情绪（低收入阶层尤甚）剧增，终于引致1966年骚乱与1967年暴动先后爆发。
六七暴动之后，政府在政策上作出不少重大改变，最受瞩目的政策，是推出针对低收入家庭、并非纯为徙置寮屋居民的大规模公屋计划，可惜引来日后的社经不满起源，其中牵涉六七暴动所产生始料不及的后果，则是另一故事。
图片来源: 明報
