这是五篇「公营房屋系列」的第三篇。此前两个周三见报的第一和第二篇提到,香港和新加坡的公营房屋效益悬殊。今天会回顾两地的经验,看为何会造成这种差异,并据此提供建议,看能否为香港的公营房屋松绑,形成有效的租住和转手市场,让更多市民,特别是年轻人得以置业。

 

香港人从小就获告知,1953年圣诞节的石硖尾大火令五万三千名新移民无家可归,为了尽快安置灾民,政府于是兴建「徙置屋村」(resettlement estates),是为香港公营房屋的由来;多年来,徙置计划累计提供了二十二万四千个住宅单位。普天同庆的节日大火激发了香港战后最大规模的人道援助,也成为港人集体回忆中的「都市神话」;但其实徙置区的诞生,这场大火充其量只是众多原因之一。

 

单从经济角度看,战后既然房屋短缺,市区多的是三、四层的旧楼(现在称为「唐楼」),私人发展商为何不拆卸重建,反而舍近图远,到市区边缘的官地(crown land)违法搭建(现在所谓「僭建」)寮屋(squatter unit)?

 

不理唐楼 宁搭寮屋

 

由1945到1951短短六年间,香港人口由六十万飙升至二百三十万,激增三倍,住屋严重短缺,拆卸唐楼重建本来理所当然。香港大学的城市地理学者当时做过调查,发觉市区唐楼的居住环境远较市区边缘的寮屋要挤迫。只要看看《七十二家房客》这类经典港产片,便知市区唐楼的居住情况有多恶劣;「山边」的寮屋相对开扬宽敞,空气清新。当时全港约有一千个私人发展商,为何那时的私人发展商(全港约千多个)宁可违法搭建寮屋,也不去重建唐楼?

 

原来很简单。香港光复后,沦陷期间北上避难的港人大量回流。为了保护本地市民的利益,政府自1947年起实施租务管制,令私人发展商难以重建唐楼。但世界各地的租管经验说明,单靠限制加租,不足以遏止租金上涨,因为业主可以在约满后收回单位,然后再大幅加租。为了确保租管有效,港府索性立法禁止逼迁。这一来,也就不可能收楼重建,造就市区边缘「寮屋区」林立。

 

市区唐楼挤满内地移民和回流的港人,大多数单位由包租变成分租,一个单位往往容纳几伙甚至十几伙租客。小部分南来者于是散落到市区边缘,利用僭建的寮屋栖身。政府很快就明白,市区唐楼由于租管而难以重建,间接令市区边上的官地遭非法占用;想收回官地用作发展,政治上唯一可行的方法是兴建公营房屋,让寮屋居民迁入,腾出官地。

 

1953年圣诞节石硖尾大火为政府提供了用徙置屋村来安置灾民,以及清拆寮屋区供发展的天赐良机。 【表】内是1954-64年和1964-74年先后两个十年内落成的公营房屋单位。

 

表一:1954-74年落成的公营房屋单位

 

 

单位数量

 

1954-64

1964-74

徙置区       97,349     136,710
政府廉租屋         5,544       62,102
房屋委员会       16,710       18,157
房屋协会         7,047       12,976
总数     126,650     229,945

石硖尾大火其后十年的1954-64年,政府落成了十二万六千六百五十个单位,年均接近一万三千个。其中以徙置单位为主,占九万七千三百四十九个。但徙置单位主要是安置受清拆的寮屋户,不按收入和财产甄别入住资格。这导致两种不良的诱因,一则获得安置的不一定是最无助的家庭,有些寮屋是户主自置的物业;当时有能力「买楼」,在经济上无疑不算太差。

 

第二是眼看徙置单位获政府津贴,本来在唐楼栖身的家庭也都纷纷搬到寮屋区,等待政府安置。 1957年调查发现,政府每清拆一个寮屋区,就有更多寮屋区拔地而起;石硖尾大火后的十年内,寮屋由三十万间倍增至六十万间。

 

星洲政策 无碍重建

 

由于入住资格不看家境,忽视真正无助的市民,徙置计划面对巨大的压力,最终促使政府兴建按经济条件甄别的「廉租屋」(Government Low Cost Housing)。 1964年,继公布十年公营房屋大计白皮书后,政府终于在清拆寮屋和按需入住两者之间,初步取得了均衡。当时合共落成二十二万九千九百四十五个单位,其中廉租屋占六万二千一百零二个,较前十年仅有五千五百四十四个激增大约十倍。但仍以徙置单位为主,占十三万六千七百一十个,超过65%。

 

以上属于港督麦理浩(Murray MacLehose)前的时代。由这些数据可见,头二十年的公营房屋主要不是安顿低收入家庭,而是清拆寮屋供发展用。当时虽也考虑到扶贫、防止动乱和人道问题,但可能只属次要,而主要是解开唐楼因租务管制令而致无法拆卸重建的困局,并解决由于兴建徙置区而激发更多人迁往寮屋区等待安置的问题。

 

新加坡公营房屋的发展与香港大不相同。一如香港,新加坡自1947年起实施租务管制,但与香港不同的是,一来没有移民涌入,没有引发寮屋的问题;二来租务管制并未妨碍旧楼拆卸重建。因为1963-65年新加坡仍然隶属马来西亚联邦时,《马来西亚宪法》第13条写明,依法规定者外,物业业权不得褫夺;以及除非有足够的补偿,否则不得立法强制征用物业。 1965年,新加坡脱离大马联邦建国,翌年通过《Land Acquisition Act》(《土地征用法案》),作为土地国有化的根本。

 

新加坡的《土地征用法案》授权政府可以公共目的(public purpose)为名征用土地。不论是提供民居、发展工商业,都师出有名。法案在1973年进行修订,将征地补偿订定为立法当天1973年11月30日的市值,又或者官方刊宪,也就是《Gazette》出版的日期,两者之中以较低者为准。换言之,补偿额与房地产市价或业主买入价毫无关系。其后的几次修订都特地固定法定日,压低对业主的补偿。

 

麦督到任 加建公屋

 

说白了,新加坡是收去业主自行出售物业的权利,令其不得不以远低于市价的法定价卖给政府。香港避免了这一着。 1960年,新加坡44%的土地属政府所有,这抵销了旧楼因为租管而无法拆卸重建的副作用,但反过来令很多业主失却物业升值的好处,买入价高于1973年市价的业主更被迫蚀让。到了1985年,官有的土地增至76%。向业主「征用」的土地,不少用来兴建后来举世闻名的「组屋」(Housing & Development Board Units,缩写HDB Units)。

 

新加坡向私人业主开刀,主要是国父李光耀有社会主义思想,但香港政府相反。当时的财政司郭伯伟(John Cowperthwaite,任期1961-71年)笃信资本主义的自由经济。此外,列强的殖民地在战后纷纷独立,香港的管治合法性多少存在阴影,这可能也令港府对市民的私有产权手下留情。

 

但反过来,新加坡的公营房屋又远较香港的合乎市场取向。这听起来很怪,但细想之下并不稀奇。当局既然用《土地征用法》收去业主出售物业的权利,以组屋作为交换,当然要增加组屋的吸引力,其中一个方法就是活化组屋市场。说到底,组屋大计是用公营的组屋来取代私有的住宅,先收并私人物业,再以组屋的形式来「发还」。因此,新加坡的市容恍如消毒、洗涤过一样。这是一个「大阿哥政府」所为。

 

香港则大相径庭。战后先是取得高速的经济增长,继而在1960年代中期经历社会动荡,中国内地又爆发「文化大革命」运动。麦理浩在此背景下出任港督。 1971年到任后,他很快就看出加建公营房屋、强化教育、社会服务和医疗有助于维稳。 1972年他对立法局发表的第一份演说,就是以房屋大计作为核心,决定在十年内兴建三十五万个单位。最终落成租住的公屋单位(简称PRH)十七万六千六百二十三个、供住户购置的「居者有其屋」(Homeownership Scheme,简称HOS或居屋)单位二万三千零二十个。

 

麦理浩主要是增建租住的公屋。随着寮屋区逐一清拆,新建的租住公屋由房屋委员会(Housing Authority)负责分配,入住的家庭须查核收入和资产。但由于此前已兴建了大量徙置屋村,麦理浩时代入住公屋者既有早期的寮屋居民,也有后来的入住时低收入家庭。

 

卫星城市 局限就业

 

由于自麦理浩时代起大建公营房屋,愈来愈多市民纳入政府的津贴网络;与此同时,市郊遍布以公营屋村为主的卫星城市。这对港人的生活方式造成深远的影响,其中最突出的是,卫星城市位于市郊,而就业发展的机会集中在市区,居民限于交通时间和费用,选择工作和学校时难免受到局限,甚至被迫远离亲朋,缺少支援。居民为了享有房屋福利,不得不牺牲就业发展机会,下一代更从小被绑在「小区」里,沦为另类的「房奴」。

 

居屋是麦理浩任内的构想,他深知港人希望置业。以1970年代的条件,香港本来可以像新加坡那样,让公屋租户以津贴价买下所住的单位,但麦理浩选择另建一种「居屋」,与租住的公屋分开经营。当局似乎没有想过将这两种公营房屋纳入同一个计划,让住户在经济改善后改租为买,升格为业主;占目前全港家庭30.8%的公屋租户注定终身交租,没有物业。麦理浩没有借助市场来满足市民置业的需要,考虑有欠周详。

 

第一批居屋在1978年兴建,不出几年就发现计划疏漏。政府的开售价比市价低30%,买家趋之若鹜;当局本欲摆明津贴,住户持有单位五年后即可转手,而且毋须补地价,是货真价实的业主。

 

不料期间内楼价飙升,毋须补地价即可转售的安排在1982年撤销。由于市价高,即使有30%的折让,合资格的家庭也觉得难以负担,居屋改以开发价(development cost)发售。但这一来,住户买入时完全没有支付地价,日后若要转手,先要向政府补缴地价。但计价方法以单位转手时,而非当初购入时的市值为准,而且住满十年才能转让。由于补地价数目不菲,居屋在公开市场上很少成交,居屋住户无形中像公屋租户那样,被绑在单位里。

 

由于后来的居屋转手要补地价,只有在计划面世头两年开售的居屋单位,住户才享有真正的增值,称得上是业主。居屋计划头两年发售的沙田穗禾苑第一期和何文田俊民苑,在三十年后的今天分别较当初的发售价增值18.2倍和25.6倍(见本系列第一篇,刊9月7日)。但1981年后开售的居屋,住户空有业主之名,因为单位转手时补缴的地价,耗尽了大部分的市场增值。

 

今天有47.0%也就是近半家庭住在租住的公屋和居屋,但政府未能为这百万计的公营单位创造有效的市场,住户的权利远远不如新加坡的组屋。

 

四个步骤 创造市场

 

想纠正问题其实并不难。以下试提供四个步骤作为参考:

 

一、就所有或至少大部分现有的租住公屋单位,强化「租者置其屋」(Tenant Purchase Scheme,缩写TPS)计划,按单位当初发展的成本售予住户。待缴的地价按单位落成时的市场估值加以折让,而不是以市场现值或单位他日转手时的市价计算。

 

二、现有居屋单位的转手方法基本上与租住公屋看齐:待缴的地价按单位落成时的市场估值加以折让,而不是以市场现值或单位他日转手时的市价计算。

 

三、今后落成的所有公营单位都让用户选择租住或购置。单位购入后至少持有五年,始可在市场上放售或放租。单位定价以发展成本为准,另加「概念(notional)地价」。所谓「概念地价」应具备津贴成分,让合资格的家庭能够负担。例如,每月供款应少于家庭申请公营单位入息资格(income-eligibility)的一半。除津贴售价,供款方法也尽可能宽松,例如先缴一成首期,其余九成透过银行,以三十年的按揭摊还。

 

四、公开市场上若有足够的公营单位放租放售,轮候公营单位的合资格家庭也就毋须干等,可以向政府申请一笔过的定额津贴,在市场上选购最方便家人生活、由业主放售的公营单位。

 

这四项建议应该可以为公营房屋单位创造有效的市场,撤除租住公屋和居屋之间的屏障,同时透过地价,为想置业的家庭提供明确的津贴。这些新措施有助于重建近十年来消失于无形的置业阶梯,对刚步入社会的一代尤其重要。

 

上周一,中文大学的廖柏伟教授也对以往的居屋计划表示异议(〈免地价资助置业比复建居屋好〉,刊9月12日《信报》)。对此,我只能表示赞同。以固有的方式复建居屋和扩大租住公屋计划,只会加深这几十年来酿成的大错。下周三见报的本系列第四篇,将会就津贴置业提出宏观经济学的理据,这与香港经济成长和市场波动的特性息息相关。

 

公营房屋政策系列.之三

Share 分享到: 新浪微博   腾讯微博   人人网   FaceBook   Twitter   Google+  
Print Friendly

此文章还有以下语言版本:繁体中文, 英语

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>