这是五篇有关公营房屋连载的最后一篇,希望借镜香港和新加坡的经验,探讨作为一个庞大而发展迅速的经济体,成为内地制订和施行公营房屋政策的关键考虑因素。我将重点讨论公营房屋政策如何能达致经济持续发展和变革、为弱势社群提供保障、以市场主导提升社会和谐和政治稳定。

 

传统的农业社会转型为现代工业社会,是人类文明史上最重要的发展;这是全球性的,而且由经济以至道德、社会和政治等各方面,重塑我们生活和思考的方式,是「破旧立新」。

 

土地改革 奋斗百年

 

经济上,这项转型以进展取代停滞、工业取代农业成为经济的主力。农民世代植根于土地,技能狭隘,如今由人口稀疏的农村迁移到人口密集的城市,成为流动性多功能的操作工、服务员,内地称为「民工」。这项转化并不容易,也难免有痛苦。大多数社会摆脱不了传统的约束,停留在农业社会的阶段,成功转型的不多,还有许多社会长期滞留在半农半工之间。

 

政治上,由于统治农业社会的是地主,社会由农转工的过程中,为了打破地主主宰的政治、社会、道德和经济秩序,也就要推翻地主的统治。过程中必然涉及暴力。

 

中国近代在土地改革上奋斗了一百多年,国民党执政时未有土改,1949年迁台后致力实行,破除了日据五十年遗留的旧地权;共产党则在入主中国头三十年推翻了地主阶级,终止了中国两千多年帝制下的地权。就这点来说,共产党的革命不仅是民族革命,也是社会革命,为市场导向工业化下的「社会主义商品经济」铺平了道路。

 

内地过去六十年的工业化,头三十年靠中央指令和计划,后三十年靠对外开放和市场改革。亿计农民获准进城当工人后,市场导向的工业化即势不可挡。户口制度虽然仍然将农民绑在农村,但在现实中没有严格执行,开启了大规模的城市化进程。第二个三十年里,经济持续高速成长。这项经济奇迹是先后两个阶段的成果:先是政治革命清除了旧秩序,接着是经济革命,让市场得以发威。

 

上述的两阶段发展说明了中国过去三十年为何这样成功。工业化具有政治经济两者的挑战,从来不是单一的经济现象。经济发展并非新的画布,任由我们涂绘,而是用过的画布,刮掉旧油彩才能画新的。大多数社会转型失败,因为未能打破旧秩序;有些社会则不得不妥协,最后半农半工,难以再进一步。中国拜头三十年政治革命成就之赐,将其后三十年的政治障碍和阻力减到最少,从而顺利过渡到市场制度。

 

与其他人口大国相比,中国的工业基础很了不起。由下表可知,工业劳动力占全国劳动力的28%,显著高于人均GDP(国民生产总值)按购买力衡量相若的国家,而赶上人均GDP较高的俄罗斯、墨西哥和土耳其。中国的农业劳动力占38%,显示农业向工业转型大有潜力,而都市化和城市建设必随之发展。

 

2010年人均GDP

(按美元购买力衡量)

农业占劳动力比例

工业占劳动力比例

俄罗斯

$15900

10%

32%

墨西哥

$13900

14%

23%

土耳其

$12300

30%

25%

巴西

$10800

20%

14%

中国

$7600

38%

28%

埃及

$6500

32%

17%

印尼

$4200

38%

13%

印度

$3500

52%

14%

 

平衡消费 须靠奇迹

 

就下一步如何发展,中国现正再次徘徊于十字路口。今年开始的第十二个五年计划(简称「十二五」)就如何回应过去三十年高速发展留下的严重失衡,定出了发展策略大纲,其中最富挑战性的是如何应付因发展策略过于依赖投资增长所造成的失衡。最近这二十年,个人消费占GDP的比重剧降至35%,投资比重上升到40%,现在全球经济放缓,靠外需带动成长的可行性减少;此外,要求中国削减对外顺差的国际压力正在加大。

 

中国也想刺激内需来​​维持成长。这就须要促进私人消费,而且要大到足以增加私人消费占GDP的比重,但谈何容易。年成长8%之时,消费要年增11%强,才能将消费比重由35%提升到36%;利用连续两年增长8%计算,则消费要年增9.5%强,消费比重才能有同样的效果。换言之,中国的消费要远比GDP增加得快,才能起到恢复均衡的作用,原因是中国经济开始起飞时消费率实在太低。

 

以较长远的角度看,消费比重想要在未来五年增至GDP的40%,GDP若平均年增8%,则消费须年增近11%。 GDP年均增长即使降到7%,消费亦须年增近10%。中国若要令消费比重在二十年内增至GDP的50%——此乃高储蓄亚洲地区国家的低端水平,但仍然远低于亚洲其他大型的经济体——则如GDP年均增长7%,消费就要连续二十年平均年增接近9%。

 

换言之,消费须在一段时期持续大幅地远较GDP提升,才可望见消费占GDP比重开始平衡的门槛,这真要再有经济奇迹,才可达到。

 

最乐观地说,中国谋求收支平衡的努力也还要很多年,才赶得上消费占GDP比重最低的其他亚洲国家。过去长期靠投资带动成长,加上利率过低、人民币受低估,现在想要从长期的政策上退回来,需时很长。由于利率低,家庭的储蓄长期由企业汲去,以致企业储蓄过多。想刺激消费,首先是使收入由政府和企业回流到家庭。

 

农民进城 住屋紧张

 

中国投资过大,可能是利率太低和信贷分配制度受到扭曲所致,这部分是中央指令和计划残余架构的后遗症。有些投资可能是乱点鸳鸯,进一步拉大生产过剩和消费过低的差距。这首先要从根本上改革对利率的管理和银行的管治。一句话,目前的金融制度受到压抑,必须改革。但过程需时相当长,政治阻力大,官营民营企业都抗拒。不容易靠这项改革来迅速提升消费占GDP的比率。

 

提薪以增多家庭收入的政策,方向正确,但会减少企业的储蓄,造成其他的反响。国企和政府眼看自己储蓄减少,必然抗拒加息,延缓金融改革。中国基本上是用家庭来津贴投资和生产,从而带动经济和就业,借此博取高成长;但家庭收入的增长受到压抑,消费也就难以成长。

 

中国经济成长强劲,大大改善了国民的生活。但家庭开支和退休后的生活费也令不少人忧心忡忡。生活水平提高后,家庭储蓄的实际价值其后也必须赶得上生活开支的涨幅。但这要储蓄的投资回报赶得上开支的涨幅,否则家庭不但不愿意增加消费,反而会拼命储蓄。中国的金融制度受到压抑,大多数家庭的投资回报相信都赶不上开支的涨幅。但建立社会安全制度提供退休保障,非一蹴而就;金融制度被绑住手脚,所需要的时间就更长。

 

由于利益方众多,讨价还价复杂,不容易解开这个死结;经济学者既不相信奇迹,当然更不会创造奇迹。但如果时间紧迫,中国必须尝试再创奇迹,应如何入手?

 

「十二五」的公营房屋计划也许是箇中的关键。想维持经济成长,就得继续都市化,让更多农民转向工业。但城市的住房已很紧张,农民进城更会加剧问题,究竟如何解决?

 

星洲组屋 激活市场

 

新加坡的组屋计划值得参考,很少其他的公共政策效果这样好,它较为容易推行,又可以解开内地问题的死结。

 

新加坡脱离马来亚独立后早期,首先采用的一项行动是在1966年通过《土地征用法案》(Land Acquisition Act) ,授权政府以公众利益理由收地,不论市价和业主的买入价如何,一律立法规定对业主的补偿,原以高于法定价格买入的物业只能蚀本卖给政府,有些物业由政府接受后,业主仍要清偿买地贷款的余额。此举抹杀了物业加租的机会,但在新加坡立国初期也稳定了社会。

 

这实际上是搞土改,推翻旧地权。将私有的土地国有化,然后透过公营房屋计划,重新分配给占人口八成的中下层;说白了,也就是用社会主义来重新分配房地产。但新加坡聪明的是,保留了资本主义的市场制度,将公营房屋变成私产,公开租售。

 

中国幅员广阔,经济规模庞大,不同地区的差别更大。如果全国各地都有公营房屋市场,人口也就可以视乎个人需要和各省市经济的变化,无障碍地在全国范围内流动。

 

可以让住户选择租用或购买公营房屋单位,并且在住满一段时间,例如五或十年后,在公开市场上自由放租或放售;租卖的限制和交易课税可免则免,尽可能活化市场。

 

国家可考虑在公营房屋的发展成本和地价上,对所有住户提供津贴,而由中央和地方分担,单位余下的成本由住户自付,但租金或售价应定在大多数人可负担的水平。中央、地方、住户三方各自分担多少,相信是最迫切的政策问题。

 

公营房屋的开发成本可透过银行融资,待住户购买单位申请按揭时,再回收部分。这些单位获国家可观的津贴,是银行的优质资产,证券化后可出售给投资基金和保险公司;这反过来可以促进金融体系的成长和发展。

 

中国经济若继续向好,城市的地价会继续上涨。物业是一家人最可靠的资产,各成员成家立室、退休养老、培育后代最重要的储备。全国性的公营房屋计划有助于壮大中产阶级,透过后者来促进消费。正如上述,消费至今在经济成长中只起到次要作用,大有发挥的余地。

 

假以时日,公营房屋可望逐步取代至今仍然举足轻重的机关和企业宿舍,形成全国性的本地房屋市场。

 

分配公正 成败关键

 

让广大的中产阶级拥有物业而「自重」,可以为城市的工业化形成稳定的政治环境。过去近一百五十年欧洲和北美的经验,确实​​显示城市在工业化过程中可能出现冲突,但当引入社会保险和保障,市场震荡对工人生计的冲击减少,工业冲突就会消退。因此,公营房屋会成为迅速而有效地稳定社会的机制。

 

分配公营房屋是否公正,是计划成败的关键。由于津贴额大,界定受惠资格时如何取舍,执行时又是否公平,社会上必定有不同的意见。分配时不但要公平公正,而且要让人民看到整个过程。处理得好可以大大增加政府的公信力,处理不善会激发民怨。公开抽签是可行的方法之一。

 

新加坡用一个计划统筹所有的公营房屋,香港则相反,公营房屋种类繁多;视乎时代和舆情,先后推出多种不同对象的计划,有些要审查申请人的资产,有些不需要,但公营房屋整体来说缺少新加坡的气魄。更重要的是,未能活化市场机制,让住户自由在市场上放租放售单位,以致四十年下来,计划日渐僵化,与遽变的社会和经济脱节。

 

新加坡组屋是社会主义的商品房制度,住户以国民而自豪、以业主而自傲、以国家持份者自居,与社会的繁荣休戚与共。

 

不过,香港采用双轨制,53%的人口住在资本主义的私人楼宇里,余下的47%入住中央计划式的非市场房屋。这无形中将市民分化为有产与无产,制造社会问题,造成很多深层次矛盾。先后的各届政府本着好心,想中下层市民得以安居,但忽略了政策长远的后果,造成分化,弄巧反拙。

 

香港与内地公营房屋政策.五之五.完

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One Response to 公营房屋 —— 有效稳定社会机制(第五章)

  1. Richard Ge says:

    老师写的太好了,这个系列文章相见恨晚,读来如同读带着逻辑的三国演义,怒,哀,困惑,转为希望。谢谢。

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