民主社会几乎一律实行普选,成年人在选举中的权利均等,而且这些社会也都奉行市场经济。个人工作的收入有高有低,最高的收入有时候数倍于群体收入的中位数,是以社会上收入的曲线由座标左方的零点起计,一般会偏向右方高收入的一端。

 

故拜多数票之赐,这类社会重新分配收入,令资源取之于富用之于贫,似乎理所当然。

 

不过,纯为取富扶贫,不如用佛利民(Milton Friedman)教授倡议的「负收入税」(negative income tax)。常见的「累进税制」(progressive income tax)只是让低收入人士少交点税,但负收入税却直接用现金帮补他们,原则上个人收入愈低,帮补的作用愈大。

 

澳门近年连年给成年居民派钱,香港去年也每人派发六千港元,正是类同这种负收入税,但未见有民选政府用此方法扶贫。

 

负收入税虽然能更有效地分配收入,但民选的政府和政客对此却拒于千里之外,反而非普选的港澳特区乐于采用,也许并非偶然。

 

资源错配 效益减低

 

对受补贴的人来说,现金好过实物是经济学起码的常识。一万元的实物不及一万元的现金,道理很简单,以房屋为例,受惠人可能只想用八千元来居住,余下两千元用来买更有需要的物品。

 

居住单位最能说明,很多商品和服务由于是「整件」的,不能分割,也不能加大,达不到最佳的效益。受惠人本来想花一万两千元让家人住得好一点,但现在获分配一万元「整件」过的公屋,只好把打算用来居住的其余二千元花在并非最想要的事物上。上述两种公屋无论超额还是不足,都局限了受惠人的选择,令资源并非最用得其所。

 

经济学第一课就告诉我们:资源错配会引起经济效益低下。经济政策之罪莫过于此,因为只要把实物补助改为现金补助,错配是可以避免的。用现金帮助他人,让他们自由选择如何消费,他们的得益才是最大,且可避免错配浪费资源。

 

这同时教会我们,再好的实物补助也难免夹杂浪费,各式各样的实物补助加起来,日积月累的浪费实在难以胜数,从而削弱地区的经济潜力,令成长率愈来愈低。

 

眼看几乎所有公共补助,由房屋、医疗、教育培训、交通、食物、衣物、社会服务到公用事业……,无不采用实物而非现金,认真看待经济的人难免觉得不是味道。更不要说,这些领域之下各有数不尽的次级补助,例如医疗补助,包括为儿童检查牙齿、为长者切除白内障、为妇女检查乳癌……。具体的政策各地不同,但几乎没有国家不是如此。

 

为何所有公共补助都宁用实物,不用现金?为何明知此举有损经济前景,但大家也在所不惜?各地社会如此一致,必有其理。

 

有两个可能性很快就可以排除。一是经济学本身有错,但错了二百多年都没有人发现,谁会相信呢?谁能证明实物补助好过现金补助,肯定可以赢得诺贝尔奖,但就未有实现过。

 

实物补助 刺激需求

 

第二是有人相信,采用实物补助是因为决策者可借以强迫人民采用他们觉得对大家最好的事物。用现金的话,市民便会自行决定消费方式。换言之,决策者有「大阿哥」心态,觉得只有自己才知道什么对市民最好;但所有西方政府都这样做,总不能说先进国家都是威权政府。

 

然则又怎样解释,欧美甚至不愿意用「现金代用券」来补助房租、学费、食物等社会服务?代用券指定用途,受惠人不可能乱花,完全符合决策的原意。说到底,政府只用实物补助,背后显然有深奥的动机。

 

实物补助虽然五花八门,但从其共同点可以看出:大多数公共政策之所以获得采纳,主要是对服务供应者有利,为受惠人或消费者带来的好处份属次要。为此,决策者力争民意以通过政策,把公众变成施政的被动伙伴,抵挡外界的批评。以下试说明,服务供应者从实物补助获得的好处不会少过其他受惠人。

 

实物和现金补助最不同的是,在施与受中间加插了一层服务供应者。有些实物补助直接由政府供应(例如出租公屋),有些透过第三方(例如资助教育)。但有关补助不论是否由政府供应,都必然由政府先交托供应方再转给消费者,而不是直接交到消费者手里。只有现金补助由政府直接支付给消费者,不经服务供应者之手。实物补助虽然令消费者得益,但其实服务供应者的得益更大。

 

原因很简单,政府为了把实物补助输送给消费者,刺激了有关服务的需求。短期而言,服务供应者的收入有所增加,长远则吸引新的服务供应者加入;透过竞争,服务供应者的收入会回落到原本有竞争的水平。行业虽然愈做愈大,但每个供应者长远来说并无得益,补助额要不时增加,服务供应者的利益才能持续地获得短线的增长。

 

当政府提供补助,额度又与时俱增,自然就会有服务供应者滥用现象,收取政府的补助,但服务质素不达标。公众眼看服务由政府出资,自然要求当局实施监管,从而对后来的供应者形成入市屏障,有利既有的业者。长此以往,以下四种互动的因素会彼此加强,变得显要:一、补助水平上升;二、入市屏障增加:三、业内的社会责任感改善;四、既有的服务供应者收入增加。

 

消费一族 被动温驯

 

实物补助导致三种经济后果。一是资源错配,现金补助当然也会有类似的问题;二是不论由政府直接提供服务,还是透过第三方,资源都会落入服务供应者之手;三是长远来说会设置监管限制,架设入市屏障,保护既有的服务供应者,令后者组织起来,形成卡特尔。

 

上述发展并非不能避免,但却见诸大多数社会。美国学者Mancur Olson的著作The Logic of Collective Action(《集体行动的逻辑》),有力地阐释了集体诉求为何惯性地产生特殊利益的实物补助。他的研究大大影响了最近这几十年的社会思想,现在大众传媒也常用「寻租」(rent-seeking)来形容这种行为。

 

Olson一项关键的发现是,游说政府提供补助时,政客发觉广大消费者被动温驯,不若服务供应者主动进取,故改为组织后者,以后者为伙伴。原因很简单,公共服务五花八门,每种占总消费额的比例通常都不大,很少消费者在一种服务里具有很大的利益,但服务供应者在本行里的利害大得不成比例。

 

服务供应者深知,政府补助愈多,服务的需求也愈大;而要有最大的需求,最好是不收费、使用方便。因此,教师比家长更热心于免费教育,水电煤气和巴士地铁赞成政府为用户提供津贴……。密集的服务供应者是主要受益方,消费者只是分散的次要受益人;而服务供应者靠本行开饭,为了做大生意,自然热心与政客携手游说政府。

 

政客则借此达成自己的目的,想当选就得提出有号召力的诉求,包括各种实物补助,吸引服务供应者出钱出力,代为向选民推介。政客须在数之不尽的补助里细心挑选,令整套诉求看起来照顾周到、具有公信力。

 

由于选民不敢奢望任何一个政客能为他带来太多的好处,承诺太多而兑现太少的话,反而会令政客失却公信力,因此,「品牌」(branding)便成为检验政客表现的简单标准。这就如零售业里,偶然才光顾某种产品的顾客以品牌作选择,省得逐一作比较。

 

游说政府 以增票源

 

服务供应者只关心自己的生意是否列入政客的诉求,不在乎政客的整套计划是否照顾周到。他们利益明确,力促政客兑现对自己本行的承诺。反过来,政客为了以广诉求,可能会同时拉拢各种不同服务的供应者,后者彼此间同床异梦,但只要能各自达标,也就无人介怀。

 

政客深知,争取任何一种实物补助都不容易。游说消费者要长期坚持才见效,除非有传媒助力,否则成本很高、效益很低。供应者一旦组织起来,有能力采取集体行动,就可以长期影响选举。相比之下,消费者人数多而利益分散,难以组织动员。以往唯一的成功例子是工会、村庄或屋村,而且通常要有相当资源的大型政党式组织才可望成功。

 

想利用实物补助的诉求来当选,要有足够票数的关注联盟为后盾,须在拉拢服务供应者和争取选民之间取得平衡。拉拢供应者相当于长线投资,志在长期的回报,不限于一届的选举。但如果服务供应者也支持,可以借助其资源来游说政府,利用游说的进展来拉选票。

 

对大多数政客来说,争取服务供应者的净回报,通常好过游说消费者。竞争激烈时,些微票数即可决定胜负;此时只要多提一种适用的补助,尤其是这种补助能抢来对手票的话,就有可能胜出。

 

美国共和党人林肯就在1860年的大选中,靠分薄民主党的票源当选总统。此前那六十多年,几乎所有大选都由代表农业利益的民主党胜出。当时美国以农业为主,南方靠黑奴耕种,想当选就得支持蓄奴。但北方的农业靠自由人耕种,故反对蓄奴。

 

林肯主张解放黑奴,不但占有道德高地,也间接承诺为北方的自由农和工商业带来劳动生力军,相当于提供补助,因此,一些本来不相为谋的群体都团结在他的旗下。共和党自此把持了白宫,直到二十世纪大萧条后工会崛起,民主党以城市工人来重新定位,才恢复两党的轮替。林肯此举为美国的工业化和经济崛起铺平了道路。

 

不过,各种服务供应者组成大联盟的先例不多,而且彼此间相隔很久,往往要有某些环境,非任何人控制得了。这里常见的一种政治现象是,为小众争取补助的各个派系天天明争暗斗;政客明白消费者利益分散,须辛苦逐张拉票,倒不如拉拢密集的服务供应者。

 

社会若无法形成大联盟,最终会落得一大堆各自寻租的小组合,只看本身的利害,形同散沙。 Olson教授的名著The Rise and Decline of Nations(《论国家的兴衰》)狠批,任由特殊利益集结,只会令政治偏向重新分配(divisive redistributive politics)而非继续创富,分化以致拖垮社会。

 

小众利益 可大可小

 

香港近年正苦于这种Olson所谓的「institutional sclerosis」(制度性硬化),而且有加剧的趋势。要求补助的提请层出不穷,能够接纳多少既视乎关爱的意愿,也取决于实际的能力。但我们针对服务的规管日增,加快在不同群体之间,以及由消费者向服务供应者转移资源。把资源由雇主转移给雇员的最低工资的立法和有关标准工时的讨论,即为一例。

 

经济学者苦口婆心提醒大家箇中之弊,却落得被骂无良甚至冷血。以我所知,绝少同行当初修读经济不以扶贫济世为念,但大多数最终都变成反对以扶贫为名的诸多倡议。我的同行并非反对其好意,而是反对其方式。不少经济学者问,为何不立法对确有需要者派发现金,非要绕个大弯不可?政治经济学第一课告诉我们,这不是政治之道。一旦为缺乏资源的人派发现金,政治也就就此打住了。

 

说到底,政治主要是关乎小众利益的事。只不过经济学者告诉我们,这并非可置之不理的小事,而是足以摧毁文明的大问题。我们都希望社会可组成大联盟,得以有顺畅的民主,不必走柏拉图憧憬的「哲王」(philosopher king)管治之途。只可惜这种境况古今中外可谓不多,其后果亦往往异常严​​重。纵然如此,人们仍然希望,民主的道路应不是最荒谬的一条。

 

参考文献:

 

Mancur Olson, The Logic of Collective Action,HarvardUniversity Press, 1965

 

Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities,YaleUniversity Press, 1982

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