上周谈及过去三十年来香港一些最突出的发展,是社会深层次矛盾关键的共同表征。这包括:通胀与通缩交替、楼价飙升令市民分化为「有楼」和「无楼」、人口老化、低技能劳动力比重上升、生产力增长缓慢、贫穷蔓延、收入差异。今天说说「福利对冲」,是由内地开放加上香港的福利制度引起的,而这项矛盾正在消耗香港的资源。

 

(笔者上周分述深层次矛盾的九点「病源」,今天续谈第十点。)

 

第十,香港一般商业私营,而且高度自由市场化。但房屋、教育、医疗、社会服服和本地运输等项目差不多全部由政府资助,且有不少是直接提供。其中一些资助部门生产力停滞,随着需求上升,相当多部门占用的资源比重水涨船高。这种资助模式不变,政府开支占经济的比重将会持续上升,蚕食经济成长和对外来的抗震力。但一般市民只见库房盈余,感觉不到背后的负债,难以领会这个内在矛盾。

 

留港为求「福利对冲」

 

非技术移民占人口的比重不断上升,也增加了对资助服务的需求,加剧了上述矛盾。香港社会开放、福利慷慨,造就了不少跨境婚姻。内地开放后,不少港人庆幸亲人得以北上成家、生儿育女。但内地家人来港后的福利需求成为另一个社会分化的根源。

 

一些内地人看中这项吸引力,借香港来进行「福利对冲」(welfare arbitrage);甚至有肺结核患者蓄意来港犯罪,以求入狱获得免费的治疗。福利成为一些低技能、低生产力的外人争取居港的动力。

 

每日只限一百五十名内地单程证人士来港,更令问题雪上加霜。这令大多数跨境家庭长期分隔两地,短期内或减轻了福利的压力,但长远来说适得其反。内地家人最终来港后,往往难以适应生活,社会的担子更重。

 

社会服务需求日增,但受资助部门一般反应较慢,除非获增加拨款,否则难免抗拒加大服务。政府只好在有限的资源里挪来挪去。问题十分棘手,要找到具想像力、一致性、大胆突破的解决之道谈何容易。 「福利对冲」是内地开放和香港福利优厚的产物。只要福利有加无减,对低技术移民就有诱因。

 

要制订长远而合乎人道的政策,应从根本上反思目前资助服务的政策。单靠单程证上限来应付「福利对冲」既不可取,亦不适宜,而只能是全面人口政策的其中一项措施。政策的主体应该是:吸引高技能移民;投资发展本地教育;甄别福利权……。

 

过去这三十年,内地农村人口涌到城市工作,但并未造成城市居民排外的问题,因为农民工并不享有城市人的福利。长远来说,香港解决问题宜早不宜迟。

 

香港本来只须与全球市场的经济融合,但后来除了全球市场,还得与内地的经济融合;突然要「双重融合」(dual integration),我们调适的方法与速度造成了以上的后果。换言之,香港的深层次矛盾源于与内(中国内地)、外(外部世界)的双重融合。

 

「双重融合」得大于失

 

与内地融合在所难免,也是我们应作的选择。香港向来是开放的经济和社会,难以隔绝外来的影响。与外部结合是香港经济与社会的文化,是我们的选择。既为城市型经济,自我孤立必定失却大量经济和社会机遇,令繁荣褪色。

 

根据最近公布的2030年「全球趋势」(Global Trends )预测,内地目前约有1.6亿中产消费者,占人口12%;到了2030年,比重会增至74%。北上拓展内销市场有利无害。与全球和内地的双重融合是香港最佳的选择,但机遇难免伴随着挑战。

 

要成功地与内地融合视乎多种因素:内地开放之初与港的经济差距、内地的经济规模、经济成长和开放的速度、香港不同制度下不同机构的应变,以及香港领导层驾驭变革和双重融合的能力。

 

双重融合虽然有利,但并非各个阶层和行业皆享。有些得益多,有些甚至失利,但肯定总体上得多于失。但既然造成差异,社会应予补救,让受害者得到一些补偿,以免社会分化,抗拒变革,反对双重融合。若能以前瞻性的政策预先纾缓或延缓融合的痛苦,当然就更好。

 

1979年内地开放之初,与香港有巨大的经济差距。香港经济与世界挂钩,由产品、劳动力、资本到货币市场,都透过自由港、自由的资本进出、高度流动的人口、以及与美元的联系汇率,完全融入世界经济。香港的经济活动与世界市场的需求基本一致,无论价格、劳动力和利率都由世界市场决定。

 

金融恶果转予楼价

 

唯一明显例外的是地价、楼价和租金。土地是房地产主要的资源,但供应主要取决于政策和法律——行政上的规条(legal-administrative rules)。由于土地属政府所有,供应受严格的操控,政府的规划规则、建筑条例、租务管制、公营房屋供应,对市场造成了多重的扭曲。与内地重新融合的前路在港受两大关键左右,一是经济维持开放,包括坚守联系汇率,另一个就是土地资源因规管而扭曲。

 

激发深层次矛盾的各种因素里,以管理双重融合的方式最为棘手。其中最具爆炸性也最令人费解的是,外来的宏观和金融震荡透过联系汇率转嫁给楼价。这再加上规划和建筑物规管僵硬、限制土地供应、环境和保育抗争、公营房屋计划冻结大量土地,也就放大了所造成的恶果。但反过来也带来了前所未有的改善机会。

 

内地经济对外基本封闭了三十年后,突然在1979年开放。香港要与其重新融合,自然是一项挑战。经过长年的封闭,内地即使有所谓的物价、工资、利率和租金,与世界以致香港的水平应有天渊之别。市场一旦开放,重新融合时,无论商业还是非商业,供求都必然存在巨大的失衡。

 

想来港分娩的内地孕妇即为一例。这项冲击造成了巨大的破坏力,当局不得不出手纾缓,以免经济、社会和政治分化。因此,与内地的重新融合只能循序渐进、严加管控,且有必要设置各种制度性平台,以纾缓供求失衡。在经济学上,管控供求失衡也就是引入非市场的秩序。

 

由于内地经济规模大,香港所需的调适主要是适应内地的市场需求、支持其继续融入世界经济。与内地重新融合的过程中,透过制度创新来管控香港活动和生活各方面的市场失衡,是一个无止境的过程,要不断创新、不断改进。这对香港是崭新的挑战。

 

故长远来说,与内地完全的融合也就是香港的价格最终与内地看齐;而内地经济一旦与世界看齐,中港的价格自然也就是世界价格。是为经济学的「一价规律」。过程中,内地开放和成长得愈快,香港的反应也愈要相应加快而且得宜,才赶得上重新融合的需要。但众所周知,内地过去三十年发展迅速,且是人类史上前所未有,香港所面对的挑战可想而知。

 

香港对跟受管控的市场交易并不陌生;上世纪国际上采用《多纤维协议》(MFA)时,香港每年都要按照MFA设立的制度性平台,与美国议定纺织成衣的出口配额。当年有人说香港贸易署上下只有一件大事:办好MFA配额。虽属笑谈,但由此可见,为了管控市场,设置和操作MFA平台成本之高。世所公认,当年全球的纺织品出口经济体,以香港执行MFA成效最好。今天应重温这段历史,看当年面对逆境时,在制度上如何发挥创意。

 

过去,进行国际行销等同出口海外。香港贸易发展局(HKTDC)即为此而设。现在面对内地市场,需要为不同的行业和专业分设新的制度性平台,需要进行的公共活动和投入的行政成本自然不少。香港的商界、非牟利部门和相关专业种类繁多,需要创设大量不同的平台,这方面的需求近乎爆炸性。 CEPA(内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排)作为这种平台,有待强化功能和效益。

 

「积极不干预」并未过时

 

内地开放后,香港管控市场失衡的工作量激增。这类失衡存在于经济和社会活动所有的领域,对政府的工作及工作的重组产生了新的需求。内地开放和成长愈快,对特区政府的需求愈大。特区政府未及赶上反应,看似惰怠拖拉。大财团有时候等不及政府构建新平台,先行一步。但一般公司缺乏这种财力,难免有怨言。

 

制度性平台要运作有序、公开透明、可以预测、开放参与,设计时需要最大的创意、启动能力和建设团队。其功能类似「虚拟市场」,每当出现过量的求过于供或供过于求时,进而维持市场秩序。具体来说,当单靠价格不足以理顺市场,或者价格无法合理运作时,介入以分配资源。

 

随着内地继续开放、成长,制度性平台须不断演变,适应新的供求条件。这项制度性创新是持续的过程,直到价格能再度均衡供求、市场再度正常运作。到时最大的挑战反是,平台完成历史任务后能否顺利撤销,不致尾大不掉。

 

现在情况是否就如不少人说,「积极不干预」已过时?刚好相反,积极不干预比以往更重要。双重融合的最大挑战是须持续处理当供求严重失衡时,怎样与内地重新融合而又不致引发破坏性的震荡。这也就是当市场失去调节功能,社会须承受后果时的情况。这时极需创设新的制度性平台,在市场以外解决资源的分配。在此情形下,政府的干预显得有理,属于「正面」的介入。

 

接着的问题自然是:如何设计和操作这类平台?这也就须要遵循市场原则:从规则出发达致井然有序、公开透明、可以预测、公开进入。要避免那些看似为了处理危机特设的政策性干预。确保新的参与模式不限于服务供应者,也包括消费者。

 

政府在建构和运作这类制度性平台应严守的金科玉律:确保对供应方和需求方等所有人公开透明、均等参与,只担任游戏的裁判,避免从旁鼓动或选择赢家。

 

这有三个好处。首先,政府作为中立的裁判,是参与者认可的诚实中介,既享有权威,又获得各方的尊重。二是当有平台完成历史任务后,政府是废除这种平台唯一有公信力的权威。如此方能确保过气的平台不会用来维护既得利益,浪费资源。三则这些平台虽则本是为了与内地融合而创设,但同时开放让其他地方参与才有助于中国与世界融合,对香港更为有利。

 

工业转型之利渐到尽头

 

内地开放头十五年,香港与其重新融合的过程相对无痛,对港也利远多于弊。期间香港流入内地的主要是资本和管理专长。香港身为国际经济城市,多的是企业人才,中小企业很容易就担起了这个角色,很少劳动政府,也毋须为了重新融合而创设制度性平台。

 

但接着那十五年,与内地重新融合之痛日渐浮现。首先,回归前后,香港有人在政治上对于这种融合感到恐惧,大力抗拒;第二,香港忙于应付世界经济造成的外来震荡;第三,新移民人口渐增又或者内地劳动力南下,取代了香港资本北移,成为此阶段融合主要的形式。

 

制造业跨境北迁带来的工业转型之利逐渐走到尽头,但未及时设立新的制度性平台以对接各种经济和社会活动,几乎各方面都陷入僵局,惟独较瞩目的金融业略有进展。

 

建立新制度性平台与内地对接并非香港唯一的要务。在位者须从观念层次出发,构思一套贯彻始终、全面兼顾的方针,确立特区政府在管理和运作这些平台上的目标和角色。为选票而深陷政争、迎合诉求、营营役役的政客不会为长远政策找到合适方案。

 

董建华担任特首时,虽然寻求为香港拨开荆棘、找出前路至关重要,但其后似乎未有进一步发展。际此政府换届,没有什么比厘清这方面的思维更为重要。

 

参考文献:

 

European Union, Institute for Security Studies, Global Trends 2030-Citizens in an Interconnected and Polycentric World, ESPAS Report, 27 April 2012.

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