秘鲁首都利马和香港的寮屋、棚屋区都是外来人口涌到的产物。利马的外来人口受城市人排挤,无法在常规经济里栖身营生(见上周本栏文章),被迫挤在贫民区里;香港则因为早期政策错误,对战前旧楼实施租管和敌视发展,把一些外来人口赶到寮屋区去。

 

寮屋区在利马和香港的市区边缘遍地开花,利马的贫民区大到最终容纳了全市过半的人口。非常规经济的规模与常规经济等量齐观,秘鲁当局从未用公营房屋计划来安置非常规人口。经过长期的政治角力,非常规居民区才获得政府容忍;直至当地著名的经济学者Hernando de Soto的研究发现指出,不让寮屋户享有住处及其小区的权利是何等愚昧,寮屋户才获颁地契,融入常规的经济。

 

战后寮屋如春笋

 

这项决定大有经济理由。秘鲁的寮屋户非法进占官地后,几十年来在其上建设经营,有些寮屋户非法买下农田,建立成安乐窝,他们的业权也获得认可;让占用官地辛勤建立家园的寮屋户成为业主,得享全部的业权,对社会总体有好处。

 

香港处理寮屋的办法大有不同。战后人口激增,寮屋区如雨后春笋,可以建屋的土地买少见少;后来连兴建厂房的土地都没有,直接威胁就业。政府实施租务管制,令市区旧楼难以拆建,情况更是雪上加霜。为了清拆寮屋来腾出土地发展,徙置计划便应运而生。

 

这一来,旧楼的租户大举迁往寮屋区以博取徙置,寮屋的数目更一发不可收拾。徙置计划最终演变成大型的公营房屋计划,涵盖了半数人口。

 

香港分配公营房屋有两个互相角力的准则。起初的徙置计划只是让清拆户上楼栖身,由于是政府收地,寮屋户毋须通过资产审查即获配单位;后来加入资产审查的准则,主要是面向贫穷但不涉及收地的市民。用公营房屋来资助无产者,增加了政治和道德理据。

 

香港早期的寮屋户放弃对住处和官地的占住权以换取资助单位,但秘鲁寮屋户一直没有放弃占住权,并通过抗争,最终迫使政府承认他们的这些权利;香港自菜园村事件以来,新界乡村的非原居民也有类似的要求。

 

香港寮屋户通常获配出租公屋,但即使获配居屋,要补缴大笔地价才能在利伯维尔场上出售,其真正的价值也备受贬抑。由于居屋转手的限制,难怪菜园村居民不接受运输及房屋局局长2011年1月16日提供的安置条件。

 

新加坡以民粹促进私有产权

 

新加坡建屋发展局(Housing and Development Board, HDB)的「组屋」慷慨得多,不但让市民以可负担的售价取得全套业权,住满五年后,更可在公开市场出售,毋须补地价。港、星的公营房屋为何差别这样大?

 

新加坡不像香港,战后没有移民涌到,1949-59年那十年,人口平均年增5%,远较香港为低;但一如香港,当地英国殖民政府自1947年起实施租管,令旧楼难以拆建,造成民怨。

 

李光耀能够在1959年通过选举掌权,其中一个关键是官方的新加坡改良信托局(Singapore Improvement Trust)建房不力,「应付每年的人口增长都不够,遑论纾缓贫民区的问题」。李光耀当选后,同年设立建屋发展局(HDB),以示执政的人民行动党(People’s Action Party)说到做到,令国民对其承诺毋庸置疑。

 

新加坡初期的国家发展大计有不少令人刮目相看的成就,但要数最亮眼耀目的就非廉价的组屋莫属。组屋不但重造了国家的地貌,更说服了国人,李光耀为人民做实事。新加坡全国有80%的房屋是政府兴建的,纵使比香港的徙置计划起步晚五年,新加坡却成为名副其实的「世界公营房屋试验场」。

 

及至新加坡第一个五年计划最后一年的1965年,HDB已落成54000个「组屋」(公营房屋)单位,比前身的改良信托局由1927年到59年总共落成的单位多一倍。但房屋短缺改善的同时,可供发展的土地也日渐难觅,变得要填平沼泽、填海造地;由于遭清拆的渔村以马来族为主,华人被指迫害少数族裔、摧毁「kampong」(也就是马来乡村的生活方式)。

 

为了低价收地,新加坡在1966年颁布《收地法案》(Land Acquisition Act),授权政府以公共目的将土地收归国有,补偿率依法一刀切,市价和原买入价不在考虑之列。遭收地的业主除了损失地租收益,万一买入价高于法定补偿率,还要承担地价损失;而且,土地国有化后,业主仍然要偿还按揭土地的欠款。

 

新加坡「方便的火灾」

 

此例生效后,官地由1960年占全国44%,到1985年上升到76%。但除了国有化,还有一种回收贫民区的途径(参见T J S George):

 

「有时候好像上天也要出手。1968年,Havelock Road的一个贫民区大火。此前政府就经常警告区内可能爆发疫症、盗窃和火灾,但居民拒绝清拆。这是新加坡七年来最大的火灾,此时才发现,只有五部消防车可用,附近水压又极低,消防龙头不足,消防喉或损坏或漏水;连风都像是奸诈地变得无定向。说到底,报道认为消防员选择的救火『目标相当奇特』。大火转眼就完成了任务,清出了200间寮屋的土地。其上很快就盖上了高楼。

 

「七年前的那场大火何等相似,一夜间就吞噬了那个贫民区,立即又腾出了一块组屋的空地。其他顽抗(清拆)的贫民区也有较小的火灾,后来每个都建起了高楼。大家都畅谈『方便的火灾』。」

 

李光耀政府虽然是亚洲最早的民选政府之一,更以廉洁著称,但始终摆脱不了民粹威权的形象,与此或不无关系。

 

组屋是新加坡国家发展策略的基石,遍布全国,人人得见。政府不但以此说明对普罗大众的关爱,更带动建筑业,成为经济增长持续的因素;更重要的是,使人民行动党得以屹立不倒,化解了左派势力,贫民区再也难成为民怨的温床。

 

新加坡一项最重要的决定是把地租全数转移给组屋户。组屋可租可买,或先租后买,而无论租买都获得大量资助。买入后住满五年,可在公开市场出售,业主毋须补缴溢价;此外,也可以在公开市场全租或分租单位。由于组屋这样宽松,新加坡几乎人人有物业,成为几十年来难以动摇的执政支柱。组屋的利伯维尔场也巩固了自由私有市场经济的基础。

 

香港不让公屋自由买卖

 

回顾当初,新加坡其实是在市区实行带有选择性(selective)和歧视性(discriminatory)的土地改革。为了国家的发展,李光耀把部分土地所有权收归国有,建成组屋再分配予八成国民。但选择哪些土地国有化时带有歧视性,有损当局致力于经济平等和社会公平的美誉。

 

星、港公营房屋的构想十分不同。李光耀的政党透过向英国殖民政府争取独立和对抗其他政敌赢得管治的合法性后,急于建设新国家,让国民分享未来,把土地国有化的苛政要以较高层次的道德和社会目标来看待。

 

1959年6月28日,李光耀在一个工人集会上说,他的使命很清楚:通过和平与宪法的途径来建立独立、民主、非共产的社会主义马来亚(当时新加坡仍属马来亚的一部分)。他说:「必须毫不含糊地讲明,我们是民主的社会主义者,毫无保留地接受民主社会主义的理论和实践,人民行动党以此为基石」(参见Josey, 页97)。新加坡目前有八成人口住在组屋,而且九成住户是业主。这起到了两个重要的作用。

 

首先,以现任总理李显龙的话说,这让大多数国民享有资产,随着国家日渐富裕而得益,而每个人都在经济发展里持有份额。

 

第二,这确保土地资源掌握在私人而不是官僚手里,透过市场来分配,确保用得有法,惠及每个国民以至整个经济。

 

由于全国土地几乎都在私人手里,每个国民都持有国家的份额。与此同时,政府手握大片保育用地,不作其他用途,环保做得远远好过香港;国民由于在未来的环境里持有份额,对环保抱积极态度。

 

自命社会主义的新加坡政府肯让住户或租或买、在公开市场上免补地价出售单位,确属有违常理。但号称自由资本主义堡垒的香港反而不让公营房屋自由买卖,就更令人摸不着头脑。新加坡以人人有产为国策,香港的公营房屋则只让市民租用,或只是半吊子的业主,沦为所住单位的屋奴(serf)。

 

说到底,新加坡的做法与利马基本相同:让几乎所有的市民都成为业主;差别的只是:利马的寮屋区是居民自己建造的,新加坡的组屋则由政府包办,是以新加坡的外观齐整得多。

 

他山之石可以为错

 

应对人口增长的房屋需求,利马、新加坡和香港各师各法。港、星清拆贫民区,大建公营房屋,利马的贫民区是非常规经济的重镇、恐怖运动的温床。

 

秘鲁采用本国经济学者de Soto的建议,对贫民区住户送出地权,让其保有土地的溢价,转让时不受限制而且免税,由此强化了私有市场经济的基础、稳定了政治制度。de Soto有关著作初版的副题是The Silent Revolution in the Third World(〈第三世界的无声革命〉),但第二版的副题改为The Economic Answer to Terrorism(〈经济学对恐怖主义的回应〉)。

 

港、星则选择清拆贫民区,把住户迁往官方建造的大厦,但新加坡让住户保留地皮的溢价,成为真正的业主;国民由于普遍享有物业,故强烈支持政府,通过政策来维护自己的物业。

 

香港清拆贫民区远不如新加坡快,但关键是不与公营房屋住户分享地皮的溢价,住户只是租户或名义上的业主,出租或出售单位诸多限制,只是所住单位和房屋委员会的屋奴,住户要求山积,变成惯性针对政府。与此同时,公营房屋的土地被长期冻结,住户只能借来栖身,别无用途。占人口近半的公营房屋住户不享有业权,令市民陷于有产与无产的对立。

 

自命社会主义的新加坡牢牢地打下全民私有资本主义经济的基础。在这方面,以私有资本主义经济而自豪的香港在基层上薄弱得多,是为香港近年众多烦恼的根源。

 

环顾全球,清拆寮屋都是激发怨恨的酷政。香港的对策是让清拆户「上楼」。

 

香港房委会如果不要求居屋户大笔补地价,一年前清拆菜园村和现在就新界东北发展计划对非原居民提供居屋,会吸引得多,但可惜墨守1960年代定下的房屋政策对发展新界造成窒碍。

 

政府说,新界东北发展计划其实早就开始咨询,但现在的非原居民却认为受到忽视。如果两种说法属实,那也就是说,当初只咨询过原居民,非原居民的要求于去年发生高铁、也就是菜园村事件时才涌现。

 

尽管政府对原居民权益的认可度远高于非原居民,但咨询他们也花了很长的时间。这里显然存在改善的空间,以降低新界东北发展的交易成本,关键在于增加新界村屋「所有」居民权益的清晰度和认可度、提供较佳的保障与平稳度,并于必要时提供更为吸引的补偿。

 

参考文献

 

Hernando de Soto, The Other Path: The Economic Answer to Terrorism, Basic Books, New York, 1989

 

Alex Josey, Lee Kuan Yew: The Crucial Years, Times Book International, 1968

 

T J S George, Lee Kuan Yew’s Singapore, Andre Deutsch, 1973

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