(本文于二零一三年十月三十日载于信报财经新闻)

 

2013年9月,特区政府发表的《长远房屋策略咨询文件》(下称《文件》),既缺乏明确目标,亦全无大胆构思,实在令人失望。《文件》探讨的范筹虽颇为仔细,包括为长者、非年长单身住户、居住面积不足住户、年轻人、首次置业者的房屋需求重新制订先后次序,亦提及地积比率,但未见有何突破思维。发展新市镇、重建旧市区、改革小型屋宇政策,以及换取较宽敞居住环境等等,均延至十年以后才作处理;其他如重新发出乙种换地权益书以便发展农地,以及重推租者置其屋计划等则并无着墨,至于历届政府以之为房屋政策重点的自置居所目标更是只字不提。

 

《文件》重点在于制订今后十年内的房屋发展目标。迄今最为人诟病之处,在于目光过于狭隘,计划兴建单位总数只得470,000个,公屋与私楼之比为六成及四成,但《文件》未有提及部分所需土地的供应来源。每年47,000个单位的建屋目标,其预测依据来自每年29,400个新增家庭住户的房屋需求;最后决定兴建47,000个单位,是以29,400个家庭住户为基础,另加17,600个单位以补充受迁拆影响的旧单位,满足居住面积不足住户的需要,以及外来的房屋需求等。

 

《文件》大大低估长远房屋需求的预期增长,以致所订目标如斯保守。本文将阐释低估需求的原因,解构为何所采用评估方法有误等实质问题;并针对该等问题探讨制订有效长远房屋策略的潜在因素。

 

政府主要采用两个步骤的「生命周期」模型去预测长远房屋需求,此法向为多国用以预测未来住户数目;第一步预测将来人口数目、年龄、性别的分布状况;第二步利用第一步所得结果,以预测将来住户(或户主)数目变化。这项预测假设以往的趋势持续十年,根据长远预期住户(或户主)数目的变化,即可预测未来房屋需求的变化。

 

预测方法    何以错判?

 

以此方法按年计算,2011年至2021年间的新增住户数字预计为294,000,略低于2001年至2011年间实质增加的315,000住户。但此结果未能显示部分住户虽然有意自立门户,却因经济条件不许可而未能成事。换言之,虽然这十年间录得的新增住户为315,000个,数目比真正的房屋需求为低。房屋既然供不应求,楼价自然飙升,劏房亦随之大行其道。政府采用的方法低估了房屋的需求和新住户的增长。

 

【图1】显示2001年、2011年、2021年三年的房屋供求变化;2001年的房屋需求以曲线D2001代表,2001年升至D2011,2021年则升至D2021;假使同期内供应曲线与需求曲线以等值上升,则单位数目增长亦会等同于住户数目增长,即Q2001、Q2011、Q2021。

 

 

相反,若新增单位供应增长低于新增住户需求增长,则会出现【图2】情况,亦即供应单位出现Q*2001、Q*2011、Q*2021低估潜在房屋需求的均衡数目。既然此图显示房屋供应追不上需求增长,那么住户如何得以居有其所?房屋价格自然会因而趋升,住户若经济条件许可,自会购置或租住新增单位,否则惟有租住劏房,即使希望搬出自立,却也不得不与家人在旧居同住。

 

【图2】数据较能如实反映2001年至2011年间香港房屋的供求情况,我相信由2011年至2021年,这种情况将会持续。上述两个步骤的「生命周期」模型并未能预测到【图1】所示的假设状况,预测到的反而是【图2】所示的实际市场结果;也就是说,当局未能预测到【图1】中Q2001、Q2011、Q2021所标示的房屋需求增长数字,其所得预测反而是【图2】中Q*2001, Q*2011, and Q*2021所标示搬进新增单位居住的住户数目。如此预测,其实等于假设新增房屋需求等同于楼市紧张时期所能供应的住户数字,而后者乃市场结果。当局以此预测房屋供求,无疑低估潜在的市场需求增长。

 


 

预测模型    缺点何在?

 

究竟带动房屋需求增长的因素何在?【图3】显示单身住户份额在1996年为14.9%、2001年是15.9%、2006年及2011年则分别升至16.5%和17.1%。至于单身住户数目,同样在各个五年期续见增加:1991年至1996年间为42,983个、1996年至2001年为44,205个、2001年至2006年间为46,542、2006年至2011年则为36,535个;每年新增单身住户达7,000至8,000个。不过,此等数字亦无非是市场结果,以此作为预测依据,其实低估了实际潜在需求;因为部分单身者之所以未能自立门户,只因缺乏经济条件而已。

 

此外,带动房屋需求的另一因素,在于离婚率与结婚率飙升【图4】。离婚率自2001年以来一直急升,升势至今不止。1991年,每千住户平均有31人离婚,2001年增至70人,2011年更达107人;2012年,离婚共约21,125宗,首婚约40,841宗,再婚约19,542宗。目前,离婚和首婚引致独立住户每年增加,所需单位60,000个,远远多于《文件》中据「生命周期」模型预测每年所需的29,400个单位。

 

 

根据「生命周期」模型来预测未来房屋需求本无不妥,不过,以昔日楼市供应紧张时期趋势为推论依据,就只会得出低估实际需求的结果。当房屋需求的增长步伐超越房屋供应,居有其所的住户数目就定必少于潜在需求增长;按过往市场结果推断未来房屋需求以决定供应数量只能满足部分增长需求,必引致楼价备受上升压力,而劏房的现象亦势必持续。

 

离婚再婚    房策攸关

 

低收入住户离婚率较高的现象举世皆然,香港也不例外。离婚者租住单位比例较自置单位比例为高【表】,亦间接证明这一点。再婚率与日俱增情况下,男性再婚机会远较女性为多,亦即离婚男性再婚比例日增,而失婚妇人依然失婚;男性相对于女性的离婚人数计1991年为21,140对28,540、2001年为55,620 对92,420、2011年更扩大至91,540对175,940。

 

表 以性别作统计的已婚者及离婚者的居住状况

 

婚姻状况及性别 年份 公屋租户 私楼租户 居屋业主 私楼业主 总计
已婚男性 1991 473 244 101 467 1285
    (36.8) (19.0) (7.8) (36.4) (100.0)
  2001 506 242 281 579 1608
    (31.4) (15.0) (17.5) (36.0) (100.0)
  2011 502 267 304 679 1752
    (28.7) (15.2) (17.4) (38.8) (100.0)
已婚女性 1991 464 198 103 476 1240
    (37.4) (16.0) (8.3) (38.3) (100.0)
  2001 470 219 278 567 1537
    (30.6) (14.3) (18.1) (37.1) (100.0)
  2011 481 258 302 679 1721
    (27.9) (15.0) (17.6) (39.5) (100.0)
离婚男性 1991 8.3 5.9 1.1 5.9 21.1
    (39.1) (27.9) (5.2) (27.8) (100.0)
  2001 21.4 15.1 5.6 13.4 55.6
    (38.5) (27.2) (10.1) (24.2) (100.0)
  2011 41 18.9 10.5 21 91.5
    (44.9) (20.7) (11.5) (23.0) (100.0)
离婚女性 1991 9.2 6.6 2.1 10.6 28.5
    (32.3) (23.1) (7.4) (37.1) (100.0)
  2001 32.6 23.6 11.4 24.9 92.4
    (35.3) (25.5) (12.4) (26.9) (100.0)
  2011 78 32.5 23.1 42 175.9
    (44.5) (18.5) (13.1) (23.9) (100.0)

注:数字以千为单位

数据源:香港人口普查及中期人口统计(数据集样本)

 

【表】中数据显示,租住公屋的离婚女性远较离婚男性为多。1991年,居于公屋的离婚男性与离婚女性分别为数8,260与9,220人;及至2011年,两项人数则分别增至41,080与78,360。离婚男性迁离公屋单位的比例大概较离婚女性为高,其中部分再婚男性若收入仍符合规定,则往往会再申请公屋单位。

 

近年租住公屋单位轮候册申请人数的上升趋势,其中也许亦反映此一现象,至于所反映的实际程度则仍有待进一步确定。

 

现时公屋单位编配准则虽较有利于夫妇申请,但却未有对首婚或再婚夫妇加以识别。此一准则难免有变相资助离婚申请者之嫌,同时产生惩罚破碎家庭子女的后果;居于公屋的离婚女性日增,亦暗示在破碎家庭中成长的子女有随之增加的趋势。这既不利于社会流动力,亦容易产生新的下层阶级,导致跨代不公现象延续下去。

 

此外,离婚率上升亦形成迁离公屋的低收入离婚男性占劏房租户中大比重的现象;他们部分或会再婚而重当公屋租户,也有部分只能在劏房度过余生。

 

由于现有数据尚未足够,以上两种推测暂时都难以量化方式证实。但我仍深信以上推断不无道理,因为其中涉及的现象,对香港今后所应采取的长远房屋策略实在影响深远。正当离婚与再婚在香港日趋普遍,本港在长远房屋策略上实宜彻底反思。究竟目前房屋政策是否变相助长离婚,以致造成新的下层阶级?劏房单位数量日增,既是本地房屋供不应求的征兆,亦反映出有意自立门户者心愿日趋殷切,而在某程度上也可归因于离婚率日升!

 

房屋政策关系住户编配选择,要计划建构何种社会,房策实为关键所在,并非纯为决定建屋数量而制订。决策者必须具备清晰构思,并慎重考虑其中涉及的种种代价:房屋政策会否助长离婚?会否间接造成新的下层阶级?又会否因而令跨代不公现象变本加厉?错判未来需求倒是易于更正,但制订错误政策则难免祸延后代。

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