(本文于二零一三年十二月十一日载于信报财经新闻)

 

政府于2013年10月发表「集思港益」人口政策咨询文件,随之展开人口政策公众参与活动,本文在此作出响应,探讨香港今后30年内所将面对的人口挑战,并以如何提升人力资本为重点,提出相关政策建议。

 

随着人口持续老化,香港作为国际都会的地位亦备受严峻威胁。尤其令人忧虑的是未能增加具高等教育程度的劳动人口。人口老化当然并非香港独有现象,但本地的人口老化问题却特别严重。

 

香港人口老化问题所以倍显突出,乃源自1945年至1951年间抵港的移民潮,在短短数年内涌进如此大量移民,实属史无前例的罕见现象。香港随后得以发展成世界经济中心兼国际大都会,无疑是外来移民努力的成果。

 

人力潮退 后劲不继

 

但随着这个世代逐渐老化,香港正陷于困境。相较之下,新加坡由于从未经历移民潮涌入的冲击,人口问题远不及香港严重,但该国政府已未雨绸缪,对有关问题的重视程度看来远较香港为高,并为未来发展采纳较具远见的教育及入境政策。

 

香港所面临的人口困境,可通过图表说明。【图】中显示1980年至2050年期间香港具大专教育程度人口年龄分布;2010年后的预测数字乃假设大专教育及入境政策现状维持不变。从图中可见1980年代至2020年代期间,具大专教育程度的人数在20岁的年龄界线见顶。换言之,本地大专教育虽然一直扩展,但发展已渐趋停滞。

 

:   1980-2050年高等教育人口年龄分布实际与预测数字

 

数据源: 香港政府统计处,联合国人口预测及作者估算

 

预计于2030年全香港20岁出头而具大专教育程度人数会剧跌,随后渐次回升。2020年后具大专教育程度的人数高峰,将逐渐移向较高年龄界线,这是另一令人忧虑的发展趋势。预计是项人数顶峰在2030年约为40岁,2040年为50岁左右,至2050年则为60岁左右。

 

鉴于无论通过扩展高等教育学额抑或吸纳外来高学历人才,香港亦无法显著增加本地大专教育的毕业生人数,预期高学历人才将逐渐老化。这既会有损本地经济增长前景,在社会、政治层面也对弱势社群不利。

 

《集思港益》咨询文件中胪列出各种可行政策措施,从质与量两方面应付香港所面对的人口短缺问题,本文将辨识其中建议的可行性。对于人口问题,需制订长远而可持绩以达目标人口政策,现下当务之急,当局须作出迅速果敢决断。

 

劳动潜能 女胜于男

 

咨询文件建议可循五个方向应对有关挑战,第一项是「释放现有人口的潜力,消除妨碍市民加入劳动市场的障碍,从而增加劳动人口参与率  」,主要对象包括家庭主妇、退休者、残疾者;新移民、少数族裔可通过投入劳动市场融入本地社会。

 

制订这项目标是可认同的,问题是如何实现,而成本效益为何。协助家庭主妇投入劳动市场并非新趣;1976年、1981年、1986年,本地劳动市场外发工比例分别为3.6%、2.2%、1.8%,其中绝大部分是必须留在家中照顾子女的家庭主妇。当年雇主非常精明家庭主妇无需到工厂上班,而可在家中工作。由此可见,即使远在互联网盛行之前,香港的利伯维尔场经济在处理员工留家工作的安排上,实在是异常灵活。

 

生育成本 亟待补贴

 

妇女占本地劳动人口比例在1971年仅得33%(【表】),现已增至44.6%。男性劳动人口在1996年192万见顶之后,一直未见增长,但同期的女性劳动人数却由114万增至155万。要求家庭主妇参与劳动市场的最大难处,在于母子共聚的时间难以割舍。各国亦有研究实证,个人赚钱能力与母亲教育水平高度相关,与父亲教育水平反而关系不大。因此,令更多女性就业其实可能削弱低收入家庭子女在社会的向上流动力。

 

:   1961-2011年男性与女性劳动人口

 

注: 不包括外籍家佣

数据源: 2011人口普查 – 主要报告 (第一册)

 

咨询文件中的另一建议为「让社会的讨论聚焦于在香港环境下可消除生儿育女方面的障碍的有效措施,以及政府和社会在照顾儿童方面可如何支持家庭,分担责任。」

 

套用1992年诺贝尔经济学奖得主Gary Becker教授用语,儿童可说是「时间密集商品」(time-intensive commodities),以母亲所花的时间而言尤甚。现代社会所以生育率持续下降,是由于女性教育程度日高、参与劳动机会日增所致,要扭转此一趋势殊非易事。香港女性参与劳动的人数即将超越男性,鼓励女性生育即使不致徒劳无功,亦涉及沉重社会代价。

 

公屋私有 释放劳力

 

全职工作妇女要兼顾养儿育女之责,若有家庭佣工应不成问题。至于无力负担聘用家佣的全职妇女,政府及纳税人应否以资助日间托儿服务的方式予以协助?托儿所员工若非从别处「挖角」,又从何而来?聘请退休人士或另行招聘海外佣工专责其事是否可行?这安排是否能让儿童得到全心全意的照顾?

 

在日趋老化的社会中,年轻夫妇往往有祖父母可以帮忙料理家务。在人口高度密集如香港的城市,要祖父母与孙儿共聚理论上亦非难事。即使祖父母未必足以取代母亲的角色,想必倒也胜过家庭佣工或志愿机构帮工。

 

但对于分别居住于相隔路远的公屋单位的家庭来说,由于公屋住户申请调迁不易,难以安排入住邻近单位以便照应;这亦可算是香港公屋规例又一烦人的例证。

 

我与陈明智教授合作的相关研究显示,即使有同等的教育、收入、婚姻状况、年龄等因素,公屋住户不论男女的劳动参与率往往较低,而失业率较高。公屋住户既然未能因应劳动市场形势而迁居至邻近就业机会较佳地区,上述现象也就不足为奇。

 

我认为政府若将公屋私有化,可提升本地人口劳动参与率至少一两个百分点,此功效不可谓不大,而我亦相信这是唯一真正具成本效益的政策措施。我在今年1月16日本栏文章中估计,种种收入补贴优厚的计划有损民众的工作意欲,但要废除相关政策在政治上或社会上均不可行。

 

夕阳虽好 已近黄昏

 

咨询文件中第三项建议措施为「透过建立友待长者环境,推广积极乐颐年,并

促进银发市场的发展,以善用长者群组的宝贵资源,为本港的经济及社会发展创造新动力」。

 

由于老化人口势将因年事过高而无法继续贡献职场,便于退休长者重投劳动市场的安排始终会受时间限制,充其量亦只能暂解燃眉,甚至或会适得得反,造成妨碍年轻一代的晋升机会。毕竟万应灵丹并不存在,人口老化趋势亦无法逆转,在本世纪内的影响只会持续不断,任何小修小补的措施均将无济于事。

 

咨询文件中的其余两项建议为「改善教育及培训, 以及尽量减少技术错配

问题,以提升劳动人口质素……确保能够培养优秀的人才以支持香港未来的发展」 与「以更积极进取的政策及订明目标吸纳对象的方法,吸引更多海外及内地人才来港,累积人力资本」,二者均合乎长远规划原则。

 

人才回流 及时甘霖

 

教育及培训方面,不论学校级别,宜一律以增加学生资助名额为起点;尤以扶助家境清贫的年幼学子为重点(见本栏今年10月9日及16日的两篇文章),以免弱势社群因未可全面发展潜能而落后于人。要让经济机会人人共享,最佳办法莫如推行全数资助全日制幼儿园及幼儿园的学券制。

 

但事到如今,单靠教育已无法化解迫在眉睫的人口危机。当局应一方面维持有利家庭团聚的单程证安排,另一方面则制订新的入境措施,通过公开申请的方式,最低限度以每日50名配额吸纳优秀大学毕业生;并特为专业及技术人才奇缺的支柱行业拨出其中部分配额。配额制的有关安排,应有助于政府当局及社会大众放眼于未来发展,而非只顾目前。

 

此外,政府应制订政策吸引在海外工作的香港人回流,至少主动联络,以了解其志趣、需要,以及窒碍回流的因素。据经济合作与发展组织(OECD)发表的官方报告显示,2000年在OECD成员国工作的香港人总数达335993名,其中251407名属高技术人员。虽然至今尚未有更新数据可供对照,但亦可以推断现时数字应不止于此。香港有不少在海外备受忽略的宝贵人力,实应加以发掘。

 

输入外劳以填补本地人手不足已有先例,但遭本土工会极力反对。为保障熟练及半熟练工人的饭碗,只顾眼前利益,未免过于短视。不断提升本地工人的技术水平,并且增加在工人身上的投资,才是香港长远利益所在。长远而言,熟练或半熟练工人供应短缺,也是经济持续发展下难以避免的结果。

 

作为纾解人力供应短缺的政策措施,输入外劳不但对香港整体社会有利,也会惠及本地工人。经济发展陷于停顿,对任何人都并无好处。除非工会能着眼于本地长远利益,接受经济事务并非零和游戏的观点,否则他们根本不能真正为本地劳工及整体社会谋求利益。无奈在本地物业财富及劳动生产力均日趋悬殊而社会步向两极分化的形势下,以大局为重的观点已逐渐失去支持。

 

不论任何城市,随着经济发展,若缺乏外来移民前来定居以及临时工接替日渐不受本地人欢迎的工种,不但窒碍繁荣,甚或影响存亡。上海在二战前的经济成就,亦拜来自各方的移民所赐。事实上,现代史上的著名上海商家,绝大部分并非土生土长的上海人,而是在上海白手兴家的外来移民。若非因农民大举移居城市而注入新力军,中国也难以缔造近三十年来的经济奇迹。

 

二战后抵港的外来移民,不但编写了香港的成功故事,也令本地人的生活更富姿采。为免在本世纪末沦为中国的资本主义历史博物馆,香港必须摒弃日形显著的排外心态。本地在人口问题所面对的挑战,乃系于能否勇于制订长远发展政策,并付诸实行。至于香港如何克服排外心态,以及避免视一切经济活动为零和游戏,将另文再谈。

 

参考文献:

 

〈不工作的价值及其政策后果〉,王于渐;《信报》2013年1月16日

 

再创香港奇迹.之四

 

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