(本文于2017年5月31日载于《信报财经新闻》)

 

贫穷问题偶尔会登上报章头条,有关讨论常提及以贫穷线作为量度社会贫穷状况的指标,以界定绝对贫穷(absolute poverty)与相对贫穷(relative poverty)两种状况。

 

联合国「千年发展目标」(Millennium Development Goals)之一,在于减少全球极端贫穷与饥饿人口;作为衡量达标进度的工具,当年定义为每日生活费低于一美元的贫穷线,实际上是藉以界定绝对贫穷。

 

「第三世界」的绝对贫穷

 

贫穷线的作用在于从宏观层面,检视一国之内人均收入低于基准的家庭,从而估算贫穷人口比率。此一政策目标不在于减少个别贫穷个案,而在于改善整体贫穷状况,透过促进贫穷人口高度集中国家的经济发展,协助贫者脱离绝对贫穷的困境。

 

近数十年来,经济全球化的最大收获,莫过于扶助「第三世界」国家中达六亿人口脱贫,其中以中国、南韩、印度、波兰、印度尼西亚、泰国六个国家为主,均跻身工业世界经济中全球价值链(global value chain)之列。无独有偶,大多数受惠国家都是脱离自共产主义或后革命威权主义。

 

随着早年的目标相继达成,用以标示贫穷线的日常生活用度向上调升为1.25,以至1.9美元。绝对贫穷线于近三四十年来,已演变成透过发展全球经济融合以提升人民生活水平的发展目标。

 

时至今日,全球经济融合备受贬谪,皆因发达国家大多数人未能分享全球化在第三世界纾解贫穷的佳绩。

 

事实上,不少发达国家采用的是相对贫穷的概念,贫穷线通常被定义为社会中家庭收入中位数的某个成数(多取半数)。相对贫穷概念本来久已存在,但近年才广获联合国、经济合作与发展组织,以及加拿大与欧盟诸国政府采纳有关操作定义。

 

1776年,阿当史密斯提出其对贫穷的观点,将之定义为「不论任何阶层的公民,无力负担日常生活必需品,以及无力维持基本生活所需」。

 

发达国家的相对贫穷

 

1965年,佛利民夫人Rose Friedman提倡采用相对贫穷概念,指出贫穷定义随一般生活水平而改变,例如1995年入于贫穷之列者,其生活水平往往犹胜于很多在1965年不会被视作贫穷者。

 

佛利民教授在其1962年《资本主义与自由》(Capitalism and Freedom)一书中,建议美国以「负入息税」(negative income tax)纾解贫穷,其意在于为所有家庭提供基本收入水平,对收入低于此一水平的家庭发放津贴,以弥补其中差额(亦即「负收入税」的含义)。他采用的显然亦是相对贫穷概念,等如收入重新分配,由富者补贴贫者。

 

佛利民上述建议大受经济学界欢迎,即使麻省理工学院Paul Samuelson与耶鲁大学James Tobin此学术观点与其不同的两大学者亦联署支持。建议更在美国以至世界各地成为政策,香港去年实施的低收入在职家庭津贴计划即属一例。

 

Mark Zuckerberg近期在哈佛大学毕业典礼上致辞,提出「全民基本收入」(universal basic income),主要脱胎自佛利民的概念,属旧瓶新酒,不过场合不同,用意有别而已。

 

佛利民的建议,乃冲着进步左翼势力提出的林林总总纾解贫穷规条和计划;他认为此等手法有碍市场与个人自由,会对利伯维尔场资本主义构成威胁。

 

佛利民指出:「扶助务农贫者所以天经地义,非因他以务农为业,而在于他生活贫苦。有关计划的首要目的也在扶助贫者,而非任何特定职业组别、年龄组别,甚或劳工组织或行业的工资组别。」

 

由种类繁多的减贫计划所构建的社福国家制度,是佛利民锐意希望拆除的,其中包括农业计划、高龄福利、供养子女津贴、公共房屋、最低工资法例、征费、各类工艺和专业发牌规则等等,一概以税收补贴,虽说为纾解贫穷,但会扭曲市场、有碍其正常运作,亦浪费资源,有碍个人的选择自由。

 

他又指出,1961年美国政府用于直接福利及各种扶贫计划,耗费共330亿美元;当年家庭总数为5700万,此数已足够发放接近6000美元的现金津贴给处于收入最低层,即10个百份位数的家庭,将其收入提升至高于全国家庭平均收入的水平。同一笔开支亦足够用以发放每户3000美元的津贴给处于收入低层第20个百份位数的家庭,将其收入提升至全国家庭平均收入水平的一半。

 

佛利民提出的「负收入税」建议结果广受欢迎和采纳,但各项福利计划却未有取消。他希望扳倒的福利制度丝毫无损,只是增加了美国政府的财政开支,财政预算更经常出现赤字,相对贫穷现象始终未见纾解,各方均大失所望。

 

贫穷问题既挥之不去,不少批判研究就指出,福利开支实令贫者苦况恶化,他们更难摆脱相对贫穷。毋庸赘言,此研究报告自然大受进步左翼的批评者驳斥,惹来炽热讨论。

 

「濒穷」威胁根源

 

近半个世纪以来的减贫政策,带来两方面的教训:要在发达国家改善相对贫穷,实在徒劳无功,反而在贫穷国家(至少某些国家)改善绝对贫穷却已获得相当成效;可见各国在处理绝对贫穷问题方面,远比处理相对贫穷问题有办法。

 

按照逻辑推理,若以相当于收入中位数的某成数定为贫穷线,则难以纾解相对贫穷,这是由于错订目标,带来误导。

 

在制订贫穷线时,是以经常收入作为收入来计算。经常收入与真正经济状况关系并不密切,在商业周期内,收入既随周期、人生阶段而变动,收入汇报亦有系统性失实,而不少人因退休、无业或自雇而被列为无收入。

 

以此作为量度标准,据美国方面的研究结果显示,以此方式衡量,该国约73% 人口一生中有一年处于收入分布中最高的20百份位数,约40%则有一年处于收入分布中最低的20百份位数。由此可知,不少现时处于贫穷线以下的人口,并非真的终生贫穷。

 

各地社会大都有为贫者提供现金转移及非现金福利的计划,例如2015年,香港人口中有19.7% 处于贫穷线以下,但若将现金转移计算在内,贫穷线以下人口比率则降至14.3%;若将现金及非现金转移一并计算在内,则比率更下降至9.9%。

 

若说不少领取各种现金及非现金转移者并非处于贫穷线以下,我绝不称奇。且看全港人口近三份之一租住公屋,而公屋正是最主要的非现金转移,然而处于贫穷线以下的人口只占19.7%;这等如说说,社会花费大量房屋资源,用以资助并非处于贫穷线以下者,又或是贫穷线未能界定真正贫穷者。至于其他由社会资助的各项计划,情况也大概一样。

 

问题究竟出在哪里?到底是用以量度相对贫穷的贫穷线,抑或是其他减贫计划未能界定真正贫穷者?

 

说句公道话,我不认为是政府统计员计算错误,以致夸大本港的贫穷状况;反之,有关部门处事审慎,分析数据表现出色,我早前便曾加以赞扬。

 

问题不在于计算失误,而在于难以根据经常收入将贫穷状况化为简单统计指标。

 

香港属于人口急剧老化社会,若以贫穷线为衡量准则,将在未来数十年内录得较高的相对贫穷程度;这纯属统计现象,是由于申报无收入的退休家庭数目增多,但此等家庭却未必毫无支持或资产。若在制订贫穷线时,将长者家庭剔除,应可获得失误程度较低的适龄工作家庭的整体相对贫穷趋势指标。

 

然而,较佳的整体相对贫穷趋势指标,不等于就是理想指标,这就是在低收入在职家庭津贴计划推出之初,申请者少得出奇的原因。我认为根据贫穷线计算所出现的社会收入偏低的贫穷现象,远非数据显示那么严重。

 

香港面对的主要是「濒穷」(near poverty)而非贫穷问题,只是一般家庭全力争取安稳收入,以达至令子女获得优质教育、于有需要时得享优质医疗、自置物业以保障积蓄等而面对的苦况。在发达国家纾解相对贫穷确实困难,并非单靠制订贫穷线可解决问题。

 

在一些国家,要解决贫穷或「濒穷」困境,必需同时解决令国民远离毒品及酒精、避免沦为罪犯或受害人、或因年少无知成孕、或单亲家庭,又或中途辍学等等问题。贫穷线根本无助于纾解此等贫穷或「濒穷」问题,幸而有关问题在香港不算严重。

 

在香港采用贫穷线概念,最惹人关注之处不在于贫穷程度被夸大,而在于误导令人忽视真正威胁 –– 「濒穷」,忽略舒解濒穷才是当务之急,未能掌握真正威胁根源在于「中产沉降」(sinking middle class)趋势,这亦是全球发达国家同样面对的一大难题。当今之世,贫穷线实在是扶贫政策的错误指标,我希望香港能真正掌握智慧,勿以昔日之谬误政策来处理今天的挑战!

 

参考文献:

 

Rose D Friedman, Poverty: Definition and Perspective. American Enterprise Institute for Public Policy Research (Report). Washington, D.C., 1965.

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