(本文于2017年6月14日载于《南华早报》)

 

港督麦理浩于六七暴动过后到任,照顾弱势社群的政策随之增加;全面扩建公屋的计划成为麦理浩新政重点,令政府在土地征用及寻求资源方面临重大挑战。

 

虽然六七暴动起于工业纠纷,但麦理浩正确认清关系民生的民怨焦点其实在于居住困境。

 

寮屋居民优先获编派公屋单位,反而低收入家庭备受忽略,令市民大众更感不公。这些寮屋居民当中,有不少人的收入高于入息中位数。

 

民怨由一连串的房屋决策失误引起,这些失误包括1947年实施的租金管制、1954年推行的徙置寮屋居民措施,以至1962年对地积比率规管的修订出现疏漏。

 

麦理浩启动公屋计划的新方向,由徙置寮屋居民改为安置低收入家庭。

 

香港早年一度推行的徙置计划,已为后来的房屋政策定调。在1976年,正当公屋政策的全盛期,全港住户中有近42.2% 租住公屋。

 

当年徙置计划的另一重大后遗症,在于单位面积极小。由于市区土地短缺,寮屋居民获徙置的单位十分简陋,此一政策安排自此影响公屋单位面积,甚至影响私人发展商的单位面积。

 

麦理浩的十年建屋计划需要大量土地,只有新界才能供应。新界原居民拥有的土地大都业权分散,征收发展用地费时,开支亦极为庞大。

 

当局于是制订「乙种换地权益书」和「小型屋宇政策」两种市场流转制度安排,透过转换的方式,以利土地交收。

 

这制度安排,堪称一石二鸟的良方;面临香港发展转折点之际,在不必强制的情况下,一举解决觅地发展和资助兴建公屋两大问题。这安排有助改变新界原居民拒绝交出土地的立场,减低其对土地发展的抗拒,把原本分散的小面积土地集中发展,大大提升发展效率。

 

公屋居民同时包括获徙置者以及低收入家庭,出现了公屋「富户」问题。至于公屋户籍可否世袭,亦是公屋政策的一大难题。

 

早于1984年,就已实施强制公屋「富户」交还单位或支付「双倍租金」的措施。这些措施并未能令原有户主迁出,而只能令子女为免超出家庭入息上限而迁离单位。

 

这些公屋住户的子女,其中收入不算高者被迫转租私楼,导致近十年来私楼租金水涨船高,劏房更有如雨后春笋,单位总数激增至20万个。

 

1978年推出的「居者有其屋计划」,旨在为经济条件有所改善的家庭提供房屋阶梯。

 

首批居屋以市价七折发售,但其后发售的居屋单位,买家日后须补地价。实际所补地价,由当局按支付之时市价计算。

 

居屋业主若无法负担补地价则不能出售居屋,换言之业主并非全权拥有所购单位。随着楼价上升,居屋业主难望晋身为私楼业主。这意味着当楼价上升,房屋阶梯的梯级便愈来愈少,房屋阶梯便失去作用。

 

1947年租金管制与1954年徙置寮屋居民两大措施,促使香港房屋政策朝向出租公屋与及假资助居屋计划方面发展;其实剥夺了半数人口在增长持续、社会繁荣中分享经济成果的机会,可谓极之不幸。

 

香港过往在房屋政策上的失误,虽未足以解构1967年暴动的全部成因,但在其中占一定位置却是毋庸置疑。假设当年的徙置计划并未根深蒂固,则任凭麦理浩如何高瞻远瞩,又能否构思出如斯宏大的公屋计划,实属未知之数。「循道倾向」(path dependence)纵然不易逆转,然而是否等于过去的樊笼牢不可破?当局过往为求觅地和资助建屋,曾经构思出接近市场的制度,足见只要胆色与心思兼备,定能别出机杼,另辟蹊径。

 

 

图片来源:苹果日报

 

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