(本文于2017年6月14日载于《信报财经新闻》)

 

港督麦理浩于六七暴动过后到任,照顾弱势社群的政策随之增加;全面扩建公屋的计划成为麦理浩新政重点,令政府在土地征用及寻求资源方面临重大挑战。

 

虽然六七暴动起于工业纠纷,但关系民生的民怨焦点则在于居住困境。寮屋居民优先获编派公屋单位,反而低收入家庭备受忽略,令市民大众更感不公。

 

政府推出的寮屋徙置计划,根本无助于解决低收入家庭的基本居住问题。从1976起的人口普查数据显示,公屋住户的适龄工作家庭之中,其收入低于全港人口入息分布中位数的比率只占53%。

 

即使在1970年代中期,公屋租户家境欠佳的想法亦与事实不符;时移势易,现时适龄工作的家庭中,有八成收入低于全港人口入息中位数,这倒不足为奇,皆因早年公屋居民大部份为无需入息资产审查的寮屋居民。

 

1960年代初,受租金管制的战前楼宇大举拆卸,被迫迁出者惟有搬进更为挤迫的私人楼宇,不愿当寮屋居民者未能获徙置,市民的居住环境每况愈下。

 

扩建租住公屋

 

麦理浩启动公屋计划的新方向,由徙置寮屋居民改为安置低收入家庭,可说是六七暴动后的施政一大进展;他认清由房屋政策不公(包括一连串决策失误但又未作深入了解的问题–1947年实施的租金管制、1954年推行的徙置寮屋居民措施,以至1962年对地积比率规管的修订出现疏漏)引起的民怨,对症下药,拨乱反正。

 

香港早年一度推行的徙置计划,已为六七暴动后的房屋政策定调。对比新加坡从开始便决定为低收入人口提供自置居所的资助政策,香港的公屋政策目标迥异,路向亦大相径庭。1976年,正当公屋政策的全盛期,全港住户中有近42.2% 租住公屋。

 

当年徙置计划的另一重大后遗症,在于单位面积极小。由于市区土地短缺,寮屋居民获徙置的单位十分简陋,此一政策安排自此影响公屋单位面积,即使私人发展商亦深信毋须以较大面积单位,以吸引公屋居民置业。随着本地房屋需求日增,社会日益富裕,却只见楼价日涨,单位面积反而未有显著增长。

 

六七暴动之后,政府大量兴建公屋以容纳低收入家庭,标志着房屋政策的一大转折点,公屋居民主要分为两类:未经入息资产审查的原寮屋居民,以及须经入息资产审查的低收入家庭。

 

觅地发展与资助建屋

 

麦理浩的十年建屋计划需要大量土地,只有新界才能供应。新界原居民拥有的土地大都业权分散,征收发展用地费时,开支亦极为庞大。

 

当局于是制订「乙种换地权益书」和「小型屋宇政策」两种市场流转制度安排,透过转换的方式,以利土地交收。中介人随有关制度安排应运而生,不单有助缓和双方对立的僵局,亦能提升交易效率,降低交易成本。

 

乙种换地权益书可转售给发展商,经补地价后可改变农地作为发展之用。因此,政府毋须为收地作出任何开支,更能藉改变土地用途有所进帐,以供资助兴建出租公屋。

 

引入上述有利市场流转的制度安排,堪称一石二鸟的良方;面临香港发展转折点之际,在不必强制的情况下,一举解决觅地发展和资助兴建公屋两大问题。

 

这安排有助改变新界原居民拒绝交出土地的立场,减低其对土地发展的抗拒,把原本分散的小面积土地集中发展,大大提升发展效率。要是缺乏乙种换地权益书与小型屋宇政策,麦理浩的公屋计划鸿图根本就难竟全功。

 

公屋「富户」与户籍继承

 

公屋居民同时包括获徙置者以及低收入家庭,至1980年代,出现了公屋「富户」问题,当局至今仍屡受有关问题困扰。早于1984年,就已实施强制公屋「富户」交还单位或支付「双倍租金」的措施,但也许是基于必需审慎处理以避免引起争拗,故未有严格执行,以致通常只要求「富户」支付「双倍租金」,而不会强制其迁出。

 

不少人认为不应容许「富户」享用公屋资源,然而其中不少本为寮屋居民,当年入住公屋并毋入息资产审查的规定,其原居寮屋已被清拆或遭天灾所毁。毫无疑问,居于占用官地的寮屋实属违法,但无论当年抑或今日,有不少人亦认为寮屋居民同样应享一定权利。

 

公屋户籍可否世袭,亦是公屋政策的一大难题。若任由住户子女继承户籍,就等于由社会无了期地承担公屋居民世代相传的权利。当局结果选择制约「富户」滥用公屋资源的相同措施,就是交还单位或支付「双倍租金」,以应付有关问题,目的在于迫使收入较高的住户子女(尤其是已婚者)迁出公屋。

 

同样地这些措施并未能令原有户主迁出,而只能令子女为免超出家庭入息上限而迁离单位,其中收入不算高者被迫转租私楼,导致近十年来私楼租金水涨船高,劏房更有如雨后春笋,单位总数激增至20万个。

 

1976至2016年的40年间,每个公屋单位平均租住人数由5.1名减至2.8名;对比之下,私楼租住单位的平均住客人数,在1976至2006年的30年间由3.3名减至2.5名,至2016年则回升至2.6名。可见惩罚公屋「富户」和「户籍继承」的决策迫使公屋住户的下一代沦为私楼市场的劏房租客。另一方面,由于公屋单位无法改建为劏房,劏房成为私楼市场独有现象。处理公屋「富户」和「户籍继承」的决策,成为房屋政策又一转折点。

 

房屋阶梯与居屋计划

 

1978年推出的「居者有其屋计划」,旨在为经济条件有所改善的家庭提供房屋阶梯,亦意在诱使现有公屋租户放弃其公屋单位。居屋单位有半数供绿表(公屋户)买家申请,毋须经入息资产审查。

 

首批居屋单位于1980年推出,以市价七折发售,单位业权由买家全权拥有;但其后发售的居屋单位,买家日后须补地价,市价折扣无形中等于日后所补地价,换言之买家并非全权拥有所购单位。

 

买家实际所补地价,由当局按支付之时市价计算,意味着数额随市价上升,此安排令大部份家庭无力补地价。

 

直至目前为止,所有售出的居屋单位仅得五份之一已补地价,其余的居屋业主则未能在公开市场放售单位,这一大批业主并未全权拥有业权,有关居屋的重建前景未免渺茫。

 

把原本透过折扣价出售居屋,改为先减楼价出售、日后须补地价的政策,无异于彻底改变居屋计划作为房屋阶梯一环的本质。居屋业主若无法负担补地价,难望晋身为私楼业主;房屋阶梯中的梯级相应减少,随着楼价上升,梯级愈来愈少,房屋阶梯便失去作用。

自从1990年代起楼价飙升,居屋须补地价的决策,无疑打破居屋计划在房屋阶梯的应有作用;在楼价趋升之前未及置业的中产阶层,其向上流动的前景变得黯淡。

 

此一决策正藉1980年代初中国内地对外开放,全球经济融合起飞之前实施,是本地房屋发展的另一转折点。

 

会否重蹈覆辙?

 

1947年租金管制与1954年徙置寮屋居民两大措施,促使香港房屋政策朝向出租公屋与及假资助居屋计划方面发展;其实剥夺了半数人口在增长持续、社会繁荣中分享经济成果的机会,可谓极之不幸。新加坡的成功例子,正好印证香港早已错失良机,社会亦变得分化。

 

香港过往在房屋政策上的失误,虽未足以解构1967年暴动的全部成因,但在其中占一定位置却是毋庸置疑。假设当年的徙置计划并未根深蒂固,则任凭麦理浩如何高瞻远瞩,又能否构思出如斯宏大的公屋计划,实属未知之数。「循道倾向」(path dependence)纵然不易逆转,然而是否等于过去的樊笼牢不可破?当局过往为求觅地和资助建屋,曾经构思出接近市场的制度,足见只要胆色与心思兼备,定能别出机杼,另辟蹊径。

 

 

图片来源:苹果日报

 

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