回归前,末代港督彭定康曾建议「随收随付」的个人退休账户(pay-as-you-go social pension scheme),但反对者众,被迫撤回。经济学者认为财政上难以为继,且带有再分配性,有损工作诱因。最后采用现行的强制性公积金(Mandatory Provident Fund Scheme,简称「强积金」)。

 

不过,争取全民退休保障和长者福利的人士锲而不舍,要求政府向欧美看齐。人口老化,贫困长者日增,更重要的是选举政治,都令有关话题挥之不去。

 

近月,两大特首候选人梁振英先生和唐英年先生也各自就老来的社会保障(社保)提出具体建议,足证长者政治的威力。

 

我就梁生、唐生两位建议所涉及的成本作了一个长远的预测,与现行「综合社会保障援助计划」(Comprehensive Social Security Assistance Scheme, CSSA)项下的援助金(简称「综援」)、每月对每位长者发放的「高龄津贴」(俗称「生果金」,Old Age Allowances, OAA),以及同事周永新教授的建议作对比,希望有助分析问题。

 

三大因素影响社保推行

 

有三大因素决定社保计划长远是否可行,我选用的计算模式纳入其中两种。

 

首先是未来人口的年龄组成。政府支付社保的能力视乎工作人口与退休人口的对比,人口若不断老化,收退休金者日增而付退休金者日减,早晚会无法偿付。同理,平均寿命愈来愈长,若退休年龄不相应后延,工作​​人口相对退休人口的比例会持续下降,长远也支撑不了。

 

第二个因素是工作人口未来的生产力。其他因素不变,生产力增长快有助社保的偿付能力;人口的生产力视乎教育和健康两方面的人力资源投资。身体健康者少请病假、有冲劲、寿命长,在职生命期内更具生产力,但教育和健康的投资相辅相成。我们如果相信自己在职生命较长和较具生产力,有充分的时间施展抱负、获得回报,自然会积极投资进修,提升生产力的经济效益类似增添工作人口。

 

但我的计算略去第三个因素:社保利用税制和转移支付进行再分配,把资源由社会中上层转移给下层,必然会削弱工作意欲。广泛的转移有损工作诱因、伤及生产力,增加社保「破产」的风险。由于略去这个因素,本文的预测将会高估未来的生产力或工作人口平均实质GDP(本地生产总值)的成长。

 

【表一】是以往这五十年(1961-2011年)不同时段关乎实质GDP和人口各种变数的实际年均增长率。首先要注意的是,人口增长率过去持续下跌,今后亦不例外。我们的人口据政府统计处预测,在2011-39年平均年增0.8%,根据联合国的本世纪预测(2010-2100年)更只有此数的一半。幸而老年人口将会在本世纪中达到高峰,下半世纪老化的压力可望有所纾缓。

 

表一:全港人口、工作人口与实质GDP(年增%

 

  1961-2011 1961-1997 1997-2003 2003-2011 2011-2039 2010-2100
工作人均实质GDP

4.1

4.7

0.9

4.0

4.0

4.0

实质GDP

6.4

7.5

1.6

5.0

4.2

4.0

全港人均实质GDP

4.7

5.4

0.9

4.4

3.3

3.6

全港人口

1.6

2.0

0.8

0.5

0.8

0.4

工作人口

2.2

2.7

0.7

1.0

0.1

0.05

 

注:2011-39年的人口预测取自香港政府统计处。 2010-2100年的世纪人口预测来自联合国。

 

GDP 增长预测属乐观

 

量度生产力有一个简单的指标:工作人口(working population)的平均实质GDP。 2003-11年,经济在亚洲金融危机后复苏,但其后的2008年全球金融海啸来势更为凶猛。幸而失业率相当低,因而前后八年平均仍然有4%的增长;故可假设,4%是香港潜在的生产力增长率。

 

我假设4%的生产力增长率可以不只维持到2039年,而是世纪末的2100年。工作人均的实质GDP在过去五十年(1961-2011)年增4.1%。一个经济体系的生产力增长率照理会随着时间的推移下降,故以4%的增长率作长远预测或有点乐观。我们据此假设增长率预测2011-39年和2011-2100年的实质GDP和人均实质GDP,所得数据详见【表一】。

 

容我把上述假设与长者高龄社保方案结合起来。我们现在有两套社保方案服务长者:「综合社会保障援助计划」(CSSA)项下的援助金,适用于通过经济审查的年满六十岁市民,月付3600元(结合其他资助可达4200元)。此外,每月对每位长者发放1035元的「高龄津贴」(OAA,俗称「生果金」),其中65-69岁的市民须通过经济审查,但70岁或以上免查。这两笔开支占GDP比重的预测见【表二】。 【表二】中所列的方案将于本文稍后谈及。

 

表二:现行高龄社保与梁生、唐生、周教授建议长远开支占实质GDP%

 

  综援 现行的高龄津贴(「生果金」) 綜援+现行的高龄津贴 梁生建议高龄津贴 綜援+梁生建议高龄津贴 唐生建议高龄津贴 綜援+唐生建议高龄津贴 周教授建议颐老金+废除「衰仔紙」 周教授建议颐老金+保留「衰仔紙」
香港政府统计处人口预测

2011

0.32

0.36

0.67

0.56

0.87

0.74

1.05

1.54

1.02

2039

0.66

0.76

1.41

1.17

1.83

1.54

2.20

3.19

2.12

联合国人口预测

2010

0.31

0.35

0.66

0.55

0.86

0.73

1.04

1.52

1.01

2040

0.80

0.92

1.72

1.42

2.23

1.88

2.68

3.90

2.59

2070

0.80

0.95

1.75

1.45

2.25

1.90

2.70

3.88

2.58

2100

0.75

0.88

1.63

1.35

2.10

1.78

2.53

3.64

2.42

 

注:综援数据只包括年满65岁领取者的开支

 

假设长者每月领取的津贴与人均GDP增幅看齐,贴近生活水准提高的平均进度。此外,假设工作人均的实质GDP年增4%,则按照政府的人口预测,目前综援加高龄津贴(「生果金」)合计占GDP的比重,会由2011年的0.67%增至2039年的1.41%。若采用联合国的人口预测,2040年的比重是1.72%,但2040年以后,随着老年人的比例趋平并最终回落,社保支付的比重也会回降。

 

若此,未来三十年,综援+ 高龄津贴占GDP的比重将会增加0.74%( = 1.41%-0.67%)至1.05%( = 1.72%-0.67%)。假设薪俸税和利得税约占GDP的9%,若此等津贴依靠此两种税收支付,则薪俸税和利得税大概要加8至11%。

 

梁振英唐英年周永新的建议

 

下文将会逐一列举较现行做法有所提升、因而开支较大的梁、唐、周三种建议。我会假设现行的综援计划不变、未来的开支按工作人均GDP年增4%的水平随时间而上调,就这些建议作长远预测。

 

梁生竞选时建议增设一项特殊的高龄津贴,通过经济审查的长者每月可收取2070元,也就是现行「生果金」的两倍。根据政府的人口预测,按照上述的假设,现行的综援加梁生的特殊福利金,占GDP的比重将会由2011年的0.87%上升至2039年的1.83%;若采用联合国的人口预测,将会在2040年增至2.23%。

 

换言之,三十年后,现制度加梁生高龄津贴占GDP的比重,将会增加1.16%(= 1.83%-0.67%)到1.56%( = 2.23%-0.67%)。薪俸税和利得税大约相应要加13%至18%。

 

唐生竞选时建议为通过经济审查的长者每月发放3000元高龄津贴。根据以上假设,现行的综援加唐生的高龄津贴占GDP的比重,按照政府的人口预测,将会由2011年的1.05%增至2039年的2.2%;按照联合国的人口预测,将会在2040年增至2.68%。

 

换言之,三十年后,现制度加唐生的高龄津贴占GDP的增幅将会介乎1.53%(= 2.20%-0.67%)到2.01%( = 2.68%-0.67%),亦即大约1.5%至2%,薪俸税和利得税大约相应要加17%至22%。

 

周永新教授建议重组长者综援和生果金,另设「颐老金」,分三级发放,月付1200元、2400元或3600元。首1200元毋须经济审查,但较高的两级须经审查。周教授也建议撤销俗语所谓的「衰仔纸」(即受助者须签署文件,声明未获子女供养),因为这份文件令不少长者羞于登门。因此,本文也分别就保留和撤销「衰仔纸」的开支作了预测。

 

按照上述的GDP增长率假设,撤销「衰仔纸」的话,按政府的人口预测,周教授方案的开支在2011年占GDP的1.54%,到2039年会增至3.19%。按联合国的人口预测,到2040年会增至3.90%。换言之,三十年后,毋须「衰仔纸」申领的高龄津贴占GDP的比重将会增加2.52% (= 3.19%-0.67%) 至3.23% (= 3.90%-0.67%)。薪俸税和利得税大约相应要加28%至36%。若保留「衰仔纸」,开支会少很多,薪俸税和利得税加幅大约降至16%至21%。

 

表三:2039/2040年支付现行高龄社保与梁生、唐生、周教授建议所需的薪俸税与利得税加幅

 

现行综援+高龄津贴(「生果金」) 不变 综援+梁生建议的高龄津贴 综援+唐生建议的高龄津贴 周教授建议的颐老金+撤销「衰仔纸」 周教授建议的颐老金+撤销「衰仔纸」

8 – 11%

13 – 18%

17 – 22%

28 – 36%

16 – 21%

 

 

扶贫有别于资助高龄

 

由【表三】可见,就财政负担来说,三位的建议以梁振英的相对较轻,但有几点值得注意。

 

一、三个建议基本上都是透过经济审查的扶贫计划,没有一个是不论贫富发放的。除了本人提出的第四点,见下文详述。

 

二、三个建议对加税的压力就算不说过分,也绝对不轻。对长远的经济成长作出投资,有各式各样的支出项目竞争,而以改进医疗和教育尤甚。 GDP若与时俱增,高龄社保可信也会水涨船高,经济增长愈快,计划所需费用愈庞大;因为有了选举后,贫穷问题再也没有绝对的标准,贫穷线随主流的生活水准上升而下移,纳入的人口愈来愈多;是为民主政治的真意。因此,西方国家出现虽然经济持续成长,但退休保障仍入不敷支,甚至近乎破产的例子。

 

三、现行的各种长者津贴有一项毋须经济审查,在各方的建议中份属异数。解决这个历史遗留的问题,或可冻结发放额,使大部分拨款转为透过经济审查的用途,假以时日恢复计划的原意,照顾真正有需要的老人家,同时减轻税负。

 

四、周教授的建议基本上从经济审查出发。但若撤销「衰仔纸」,反会把计划变成「全民」式的退休金。

 

须知道,扶贫和资助高龄社会保障计划是两回事,但坊间往往混为一谈,模糊了问题的本质。后者的问题在于市民应自行为退休储蓄抑或靠政府代劳。社保是最近这一百年的发明,此前各自未雨绸缪、积谷防饥,而且主要是透过家庭。家庭为个人的逆境提供庇护,也透过儿女,对父母提供跨代的资金转移。孝心当时是普世的价值,人们养儿育女,准备老来从子。

 

别重蹈上世纪英国覆辙

 

其后三大因素促使西方改由政府开展高龄社保,挑起担子。首先是十九世纪民族国家(nation state)在西欧兴起,现代政府诞生,效能较古代有所提高,政府开始有能力大规模地重新分配收入和财富。

 

第二是工业化和城市化后,工会在政治上举足轻重,有能力要求重新分配收入和财富;退休保障就是其中一项政治工具,但在各种资源转移机制里破坏性最大,足以令政府破产。

 

第三,民主政治兴起既是上述两个因素的因和果,但亦可视为退休社保独立的推手。代议政府的政客发现,贫穷、对社会缺乏安全感和个人日渐衰老,都是汇聚选民、争取支持最有力的议题。这三大因素最终集中到长者身上。在各种选民里,退休人士是最可靠的票源。

 

1925年,英国首相张伯伦(Neville Chamberlain)提出《Widows, Orphans and Old Age Contributory Pensions Act》(《寡妇、孤儿及长者供款退休金法案》),承诺对年满65的男性和年满60的女性发放退休金。当时英国男性的预期寿命(life expectancy)是56岁,女性60岁。 1945年工党政府宣布把英国发展成福利国家时,男性的预期寿命是64岁,女性68岁。但随着生活和医疗改善,预期寿命持续延长,上世纪的政客严重低估了发展。

 

今天香港男性的预期寿命是79岁,女性是85岁,比英国开始成为福利国家时长十几年。港人实有必要三思,是否任由政客重蹈上世纪英国的覆辙?香港或须设立可负担的扶贫计划,特别是照顾老人,惟须透过经济审查,不能是一个政府无法负担的全民退休保障计划。

Share 分享到: 新浪微博   腾讯微博   人人网   FaceBook   Twitter   Google+  
Print Friendly

此文章还有以下语言版本:繁体中文, 英语

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

*

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>