(本文于2017年1月25日载于《信报财经新闻》)

 

多年来,乐施会透过研究、倡议运动、公众教育,以及资助本地组织的扶贫计划,推动「亲贫」(pro-poor)政策;从设立官方「贫穷线」、落实最低工资,以至建议低收入在职家庭津贴(低津),该会在香港的工作成绩斐然。

 

该会无疑有些极具价值的服务,但其倡议运动、教育计划所根据的政策研究却是走错方向,令人对它对政策与公众教育的影响力引以为忧。

 

诚然乐施会确能理解贫穷实在牵涉各类问题,但它却只提出随意拼凑大杂烩式的建议,把与贫穷有关的各项因素转化为政策目标,而因素背后的因果关系则轻轻带过。

 

错判形势假设

 

举例来说,该会成功倡议按家庭人数,以家庭入息中位数的一半为指标,制定官方「贫穷线」,贫穷线以下的收入水平界定为贫穷。但要界定贫穷,贫穷线是否理想办法?统计贫穷线以下家庭百份比,又是否衡量人口中贫穷升降趋势的理性指标?

 

乐施会亦提出低收入在职家庭津贴建议,认为是项津贴将对按官方所订贫穷线界定的贫穷家庭有所帮助。

 

该会认为个人工资低即等如贫穷,主张透过增加最低工资扶贫,然而领取最低工资者是否一定来自贫穷家庭?若非如此,则提高最低工资又如何有助减贫?

 

乐施会倡议的本地扶贫措施为数不少,上述三项措施既已实施,不妨在此评估其成效。

 

根据《综合住户统计调查按季统计》2011年第三季至2012年第二季(法定最低工资落实初期)的数据,领取最低工资在职者,有36.4% 来自入息高于中位数的住户;有80.5% 来自入息在收入第20百份位数以上的住户,换言之接近官方「贫穷线」所界定的贫穷家庭。由此可见,最低工资法只能随机抽出贫穷家庭;更有甚者,领取最低工资者,有5.8% 来自入息超过收入80百份位数的住户。

 

该会的错误分析实由于错误设定工资低者必然来自低收入家庭,这显然不符香港的社会现况,世界各地进行相关实证研究的国家,包括美国、英国、加拿大等,情况亦同有此现象。

 

事实摆在眼前,为何乐施会未加检视就贸贸然展开倡议运动?从政者为求获选或连任而支持提高最低工资,可说是不难理解,但致力扶贫的乐施会,何以支持显然难望奏效的政策措施?「后真」(post truth)一词近日极为风靡,但若论追本溯源,其实是存在已久,且不乏擅此道者。

 

乐施会对推动政府采纳贫穷线不遗余力,但以入息中位数一半作为贫穷线指标,减贫无望,遑论灭贫,更与联合国与世界银行公布,要减少全球每日收入低于1美元(后经修订为1.9美元)的贫穷人口的千禧减贫目标相去甚远。

 

拨乱反正指标

 

在1970年的高峰期,全球37亿人口之中,有22亿(60.1%)每日收入低于2美元;1981年,仍有44% 世界人口活在贫穷线(经修订后每日收入为1.90美元)以下;及至2015年,是项数字则降至9.6%。此等数字的共通之处,在于均以经生活成本调整之绝对收入水平作为界定贫穷的指针,而非根据生产力日增而导致生活水平提升的相对水平。

 

以绝对收入水平为指标,肯定较基于相对收入水平合理,后者较适用于衡量不均现象,而非贫穷问题。香港的「综合社会保障援助」(综援)计划所定收入水平经固定生活成本调整,而非基于随时变动的生活水平上升而不断提高援助,简而言之,其背后的贫穷概念,主要以绝对收入水平为依据。

 

要检视相对收入水平如何不可靠,可从1985至2015年本地住户及个人贫穷率加以分析。

 

《香港贫穷情况报告》指出,自2009年至2015年,贫穷线以下的家庭由541000 增至570000,但同期此等家庭中的贫穷人口则由134.8万减至134.5万。这些数字并未把政府扶贫措施考虑在内。

 

可见在本地人口仍处于增长期间,处于官方界定贫穷线以下住户的人口一直维持稳定。期间家庭数目增幅较大,反映小型家庭持续增加,皆因子女成年后多不愿与父母同住,而新婚或再婚也是家庭数目日增的因素。

 

利用上述数据,可将官方「贫穷线」推回至1985年。住户贫穷率的计算可包括政府的恒常现金福利在内,而适龄工作住户(20至64岁)、长者住户(65岁以上),以及经济上活跃和经济上不活跃住户的贫穷率,一一可作个别估算,所得结果颇为耐人寻味。

 

其中至为关键的重点在于:适龄工作住户与长者住户个别估算之下,住户贫穷率表现一直极为稳定。【图1】显示,适龄工作住户的贫穷率介乎8.5% 至 13.9%,长者住户贫穷率则介乎29.3% 至 33.3%;贫穷线下适龄工作住户人数由370,000 增至 790,000,长者住户人数则由111,000 升至 394,000。同期整体住户贫穷率上升,主要在于长者住户所占比例持续增加。

 

 

贫穷率所以上升,皆因住户大都已非在职,全无收入或收入甚低。对于长者住户,以收入作为官方所界定的贫穷指标,既不合理,亦根本无法反映家庭成员是否贫穷;收入贫穷线充其量只应适用于适龄工作住户。

 

观乎经济活跃的适龄工作住户,其贫穷率表现极为稳定,于1985-2015 的30年期间一直平均维持在10.0% 左右:首10年为8.1%,处于最低点;次10年为11.6%;最后10年则为10.7%。

 

首10年的贫穷率属异常偏低,背后原因可追溯至中国对外开放初期,香港生产力迅速增长,惠及不少低技术工人;亚洲金融风暴后,即使贫穷率平均上升2%有多,其后则维持稳定。

 

1985-2015年期间,整体适龄工作住户的贫穷率亦相当稳定,皆因大部份为经济活跃住户,占所有适龄工作住户的94.6%;非经济活跃住户的贫穷率则较高,平均达57.2%,此亦在预期之内。

 

要了解香港社会的贫穷成因,应仔细研究其劳动力。1996年以后,本港男性劳动人口一直维持在190万,升势呆滞,女性劳动人口则由110万上升至160万(家庭佣工除外)。由于劳动力在质和量两方面均未见显著改善,生产力亦未见增长。就业市场人力供应短缺,吸引了不少低技术女性工人(以新移民为主)投入劳工市场,但无助于减少贫穷线以下的低收入住户比率。

 

再者,适龄工作住户之中,离婚住户所占的比例渐见增加,1985至2015年期间,由1.7% 增至9.1%,其中主要是贫穷线以下低收入住户。同期已婚住户所占比例则由78.2%减至67.7%。工资分布中,低收入劳动女性比例趋升,加上离婚住户日增,遂成为香港贫穷人口的两大成因。减贫措施应聚焦于家庭形成及离婚情况的变化趋势。

 

正视「濒穷」真相

 

乐施会倡议的另一项突出的扶贫工作,乃建议向低收入在职家庭发放津贴,这可说是佛利民首倡引入负入息税(negative income tax),透过直接现金津贴以协助低收入家庭的改良版。

 

2015年列入官方「贫穷线」以下的家庭数目,若扣除现金资助,估计有36万户;若将现金及实物资助一并扣除,则为数27万。照合理推算,应有约20万经济活跃的家庭受惠于低收入在职家庭津贴计划。结果有约31800户提交申请,20633户获得批准;按照政府制定的贫穷线标准,在原先估计的低收入家庭总数之中,仅得约十份之一合乎资格。

 

问题究竟出在哪里?何以有这么大的估计误差?

 

任何新推出的计划,往往在初期会遇到多少问题,但无论作出何种合理调整,均难以把合资格家庭数目与原先估计的20万拉近。乐施会根据2014年内部研究估计,本地低收入家庭为数189500;在其公布的《香港贫穷状况报告(2011—2015年)》中,有如此推断:「『低津』的申请数字明显少于政府估计,当中涉及申请条件苛刻、申请表格过份复杂、亦有少数族裔家庭表示由于语言所限难以申请。」不过,误差程度高达十倍,总不能归咎于开展计划初期的困难吧!

 

上述估算基于《综合住户统计调查按季统计》,调查中收入是否有少报的可能?在接受调查时随口作答与申请「低津」时必须宣誓毕竟大有分别。少报入息也许时有发生,但规模与误差之大,实在令人咋舌。

 

根据实际经验,贫穷家庭的生活难望在短期内改善。按照佛利民的「长期恒常收入」(permanent income)概念,贫穷家庭收入往往在多年内,甚至在数十年间持续偏低,但在每一年中,一个家庭的「短暂过渡性收入」(transitory income)之中,或会有一部份大上大落。低收入家庭由于缺乏在职保障,工作亦多属散工或兼职,其收入更有相当大部份属于「短暂过渡性」。

 

贫穷线不宜用作界定贫穷的指标,因为单凭一年的家庭收入分布数据,难免堕进把「短暂过渡性收入」分布误作稳定「长期恒常收入」的陷阱,实际上低收入家庭的收入情况经常有变动;整体人口的贫穷率或会长期维持稳定,但贫穷线以下的家庭,说不定每年都出现变化。

 

由于家庭收入随时变动,每年不同,经济状况亦会按每年变化而出现不同定位。在合着《追逐美国梦》(Chasing the American Dream)一书中,Mark Rank、Thomas Hirschl、Kirk Foster三位社会学家根据年龄介乎25 至 60岁美国人长达44年的纵向数据,列出美国人口在一生之中体验贫富的百份比,研究结果发人深省。

 

研究发现,美国有12% 人口会在一生中至少有一年置身最高收入1%分布之中,一生中至少有一年置身于最高收入5%及10%分布中的美国人口比率分别为39%及56%,而置身最高收入20%分布的更高达73%;可见大部份美国人终其职业生涯,都至少有一年的富裕体验。另一方面,在25 至 60岁期间,则分别有40% 与 54% 的美国人至少经历一次贫穷或濒穷。

 

由于以单一准则界定制订贫穷线基于单一数据,难免令人产生贫穷户长期贫穷的印象,亦难免对以贫穷线界定贫穷的概念存疑。

 

假若某年的收入只属临时性质,不少濒穷而在贫穷线以下的家庭,或会因为收入一时偏低而不愿申请「低津」,只有短期内难望回复贫穷线以上的家庭才会有申请意欲。

 

当前「低津」申请率偏低,反映估计为数约20万处于贫穷线以下的经济活跃家庭中,真正贫穷家庭所占比例依然甚低。不过,濒穷家庭或较预期为多,甚至包括收入或会于某一年处于贫穷线以上的家庭。

 

我认为应将此等家庭列为「濒穷」,而濒穷家庭大概占本港人口三份之一。他们缺乏高技术工种所需技能,未能负担购买小型住宅物业的高昂按揭首期。事实上,濒穷家庭远较贫穷家庭为多,前者的困境亦须在未来五年内加以正视,住屋拥有权可迅速解决问题,但长远收入则取决于技能方面的投资了。

 

单凭收入界定贫穷固然大有局限,只从某年某月的收入着眼更存在极大漏洞。贫穷问题千头万绪,实在难望单靠简单对策解决。在香港以至世界各地,乐施会对扶助贫弱一向成绩斐然,但说到社会政策,实非所长。

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