(本文于2017年2月1日载于《信报财经新闻》)

 

1997年,董建华成为香港特别行政区首任行政长官,以令全港七成市民拥有自置物业为政策目标之一,其后虽然遭亚洲金融风暴冲击而令计划受阻,但亦开始兴建并于2002年落成300,000个公营房屋单位(出租及自置),创下记录,并提供25万个(后改为183,700个)租者置其屋计划(租置计划)的出售单位。

 

次任行政长官曾荫权,在楼市风雨飘摇之际接任,政策焦点不在建屋拓地,却着力改善居住环境、不求过量增加供应,至其任期即将届满,自知错判形势,却在市场全面复苏,楼价持续飙升之际,重推居者有其屋计划,并推出另一资助中等入息的家庭自置居所计划。

 

至于第三位行政长官梁振英,上任后一直集中解决房屋问题,在重重障碍下,致力提升土地供应,增建出租公屋及居屋,以应收入不高家庭日形殷切的房屋需求,并以惩罚性印花税遏止炒楼热潮。

 

近30年来,民意调查一直显示,房屋是最受社会关注的政策议题,但始终未能解决。我认为皆因当局单以房屋问题视之,而未晓这其实也是社会经济不均问题。

 

房屋问题远因近由

 

若把房屋一环纯粹视作房屋问题,着眼点自然只限于楼宇单位短缺方面,于是眼看楼价及租金升势不断,只会觉得房屋供不应求,以为解决方案系于增加房屋单位供应,然而增建单位需时(大概三年,要是土地供应不足,所需年期更可能长达十至二十年)。

 

与此同时,楼价持续飙升,楼市炒风炽热,楼价超乎普罗大众负担能力,民怨日深,政府不惜推出急就章措施,以惩罚性印花税暂时遏止楼价升势,可惜这仅能压抑炒风于一时,却无助化解供不应求的核心问题。在仍未能解决房屋供应短缺问题之际,需求却意外地急跌;在楼价急挫形势下,业主蒙受巨大损失,忿忿不平,房屋政策又立即大开倒车。

 

房屋政策极难勘定,因其中影响需求与供应之因素并异步消长,致使错误政策频生,这些因素包括:一、长远房屋需求;二、短期房屋需求;三、长远房屋供应;四、短期房屋供应。

 

长远因素影响来得较缓慢,亦较易于预期,需透过长远可持续经济政策应对,而非短期考虑;短期因素由于较难预计,又或骤然出现,往往被外来因素触发,而非决策者所能控制;如亚洲金融风暴或美国量化宽松措施皆属此例。

 

不幸地房屋政策往往受短期政治考虑左右,而罔顾长远社经考虑;无法持续的房屋政策根本不会成功。房屋政策要能持续,必须始终如一,符合相关经济、社会、政治目标。

 

经济不均与房策

 

在1980年代中期之前40年期间,房屋问题关键在于1945至1951年,大批新移民涌至,本地人口由60万急升至230万,家庭数目大增,住屋供不应求,当时急务在于从速增建住屋单位,但求价格廉宜,并不讲究质量。

 

此一任务由政府部门负责,自然有其客观因素,房屋委员会及相关公营房屋团体亦不负所托,1971至1991年间,本地家庭住户与永久性房屋单位的比率(亦即「同屋共住户数比率」)由1.27降至0.92。

 

即使房屋供求状况后来经过多番变迁,这比率仍一直维持在0.89 至 0.93之间;但与此同时,楼价飙升导致民怨日深,房屋短缺情况日趋严重,可见「同屋共住户数比率」已不足以反映房屋短缺的程度,原因有二。

 

首先,家庭概念逐渐转变。跨境婚姻数目上升(近30年来占婚姻总数四成左右),离婚率更急剧上升,而由于以低收入家庭占大多数,亦变相大大增加了低收入家庭对公屋及私楼单位的需求。

 

在私人出租楼宇的市场,「劏房」需求趋升,可说是市场上廉租房屋需求日增的副产品,虽然有关楼市的消息,每多着眼于海外投资者在香港入市意欲渐强,但忽视本地低收入家庭住屋需求增加更为殷切。

 

其次,收入不均与财富不均日趋严峻,原因固然不一而足,影响所及,房屋政策日形政治化,各界对有何适当对策众说纷纭;有关应否遏止楼价升势,社会上正反意见各占一半。今时今日,房屋政策完全受制于零和政治,一日未能化解经济不均,遑论有效处理房屋问题。

 

在科技发展和全球化经济融合的潮流下,世界各地高技术与非技术在职者工资差距日益扩大,收入不均的现象亦日趋严重;中产阶级渐向下沉,变为低收入阶层,是各地政治分歧的关键因素。

 

美国政府的对策是一直以低息按揭贷款和零首期鼓励国民置业,但楼市过度炽热,加上对按揭证券化监管不善,终在2008年金融海啸期间惨淡收场。

 

至于香港,金融当局为避免楼市过于波动及其可能对银行业构成系统风险,故在按揭成数上严加限制。按揭首期高达四成,中产阶层除非父母拥有物业,甚或父母物业资产丰厚,否则亦与低收入阶层同一命运,陷入置业无望困境;这无疑也是加速中产阶层没落的又一因素。

 

奇怪的是,对于低与中等收入阶层的房屋需求日增,决策者却始终缺乏理解,仍视增建出租公屋单位为唯一解决方案,。

 

从房屋问题入手解决经济不均

 

眼前的挑战,已非仅仅关乎房屋供应量未能满足住户需要,而是在于两方面:一、中产阶层日渐沦为低收入阶层,置业意愿亦渐成空想;二、低收入家庭在房屋市场上比重日增,政府面临不胜负荷的公屋单位需求。

 

解决房屋问题,必须直接解决因楼市升势不止而引起的经济不均恶果;单靠增加房屋供应,只会令经济不均更加严重,并对政府财政以至长远经济发展造成不良影响。

 

公营房屋单位在房屋市场上供应比例已由五成增至六成,如此公营房屋政策无疑受民粹政客欢迎,但邻近出租公屋会有损物业价值,各区业主对在本区兴建公屋自然抗拒,楼价如此偏高,更是此等业主的重要资产,有此私心并无抵触法律,亦属无可厚非。

 

若论发展新界土地,往往涉及征收农地,及原居民及发展商所拥有的私人土地。若将土地拨作兴建公屋,可获政府赔偿的吸引力远较其他用途为低,与上述各区居民一样,他们固不愿将手上的大部份土地权益以低廉价钱售与政府兴建公屋。

 

土地另一项棘手问题,是政府的徙置赔偿方案只照顾乡郊寮屋居民的住宿需要,而忽略其生计问题。况且当前乡郊寮屋居民权益的代言人声势浩大,更与环境及保育问题关注团体结成政治联盟。

 

另一方面,发展租住公屋单位的成本已大幅上涨。以往发展和销售一个居屋单位的回报,足以支付两个出租公屋单位的发展和修葺成本,但如今已不再足够。

 

出租公屋发展成本大增,但居屋单位售价却不可相应调高,因住户收入并未有大幅增加。如今发展和销售一个居屋单位的回报,只够支付一个出租公屋单位的成本,以致政府难以提高出价收购农地,以期长远增建出租公屋单位。

 

假使未能进一步开源(例如加税),相信政府难以长远资助发展在房屋供应中比重日增的公屋单位。

 

此外,公屋申请规例容许离婚后再婚者再次申请公屋单位,难免成为变相鼓励公屋居民离婚,租住公屋计划无形中为愿意离婚的低收入住户提供可观补贴。这边厢增建多些公屋单位,那边厢促使低收入住户对公屋的需求增加。

 

增加兴建出租公屋单位实非善法,原因有三。第一,政府财政难以持续负担:政府更难有能力以高价收地,及徙置乡郊寮屋居民以缩减延误时间。

 

第二,变相助长低收入家庭离婚意欲,增加对出租公屋的需求。破碎家庭增多,家庭收入不均更形恶化,整体社会经济不均亦随而恶化。

 

第三,租住公屋的家庭增多,楼价高踞不下,按揭首期高昂,房屋阶梯因而打破,市民置业梦想随之幻灭,减轻经济不均现象的希望也就更趋渺茫。

 

释放公营房屋价值

 

与其只知将公地用作兴建租住公屋、租置计划及居屋单位,不如设法释放公地的潜在价值,缔造多方共赢的方案。此举涉及三方面的政策措施。

 

第一,将新落成的公屋单位作为自置物业出售给合资格家庭(可先租后买,售价维持不变)。所有租住公屋及居屋单位申请者均符合资格,换言之,月入低于50,500元的家庭也可申请。为合资格家庭提供的单位,可算是为处于房屋阶梯中底层者而设的「上车」楼盘。

 

重新活化房屋阶梯的关键,在于方便易于融资,而非提供价格折扣。将此等单位以发展成本价格发售,买家缴付半成至一成首期后,向银行申请按揭贷款,由政府担保(一如现时购买居屋安排)。

 

至于购买单位时的待补地价,则由政府提供免息(或低息)贷款,并无任何附带到期及偿债条件。此等单位经偿清政府贷款后,可在市场上公开售卖。有别于居屋单位,即使地价有所升降,此等单位的待偿贷款额将维持不变。

 

购买单位后,从有关地价所得的累计资本增益,即归业主所有。在单位售出或已经悉数偿还贷款后,政府可获业主补偿地价。在如此新安排下,政府只充当贷款人的角色,实际效果是矫正资本市场不完善之处,化解政府透过贷款成数规定避免银行蒙受系统风险的限制。

 

第二,所有现时出租公屋单位,可根据同样融资安排,售给现行公屋租户。暂时无意购买所住单位的租户,日后亦可以同样条件购买。

 

第三,所有现有未补地价的租置计划及居屋单位,可透过同样融资安排补地价。

 

土地价值于是得以释出,单位业主(兼买家)与政府(兼卖家)也就双方共赢;业主可得具升值潜力的资产,在房屋阶梯上升,亦可进一步改善生活。

 

政府身为兴建公屋土地的业主,可向单位业主(债务人)收取还款,再用以发展公屋单位,从此再不用因发展公屋而背负沉重财务重担。

 

发展商及投资者则有更大客路。政府由是有能力以较高价格在新界征地,乡郊地主自然愿意将土地售与政府。

 

政府再不用等候经年才能回本。事实上公屋单位业主的待还贷款已成为政府资产,可通过长债方式放售,从而获取实时收益。若以30年为期限,此等长债更有助发展流动性充裕的债券市场,其中长期利率则可作为长期借贷业务基准。

 

从潜藏于现有公屋单位中释放的土地价值,现时估值约达三万八千九百亿元,几近本地生产总值的两倍。即使只动用其中一小部份,亦足可支付教育、医疗、社会福利,以及各类基建及项目投资所须经费的预期增长,而毋须另辟财源。

 

上述安排亦可大幅减轻香港的经济不均现象,既可维护香港固有的灵活利伯维尔场、有限度政府,以及低税私人企业经济制度,亦足以补贴日益增加的各类社会开支。这充份展现透过土地融资以维持公平社会与经济繁荣的优势,事实上全赖在普通法制度下,资本主义经济中,土地得以成为极有价值的资源。

 

我竭诚希望本届特首选举委员会的委员能以此作为参考。

 

 

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